Le fossé entre le centre et la périphérie : audit de performance et approche systémique dans les villes intermédiaires du Costa Rica

Auteurs : Laskmi Barrantes Ceciliano, Adriana Badilla Fuentes, José Roberto González Chaves

Introduction

Ces dernières années, les villes intermédiaires se sont imposées comme des moteurs essentiels du développement régional. Cependant, l’évaluation de leurs services publics pose des défis particuliers aux Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC). Pour combler cette lacune, l’ISC du Costa Rica a élaboré et mis en œuvre une méthodologie innovante d’audit de performance spécialement adaptée à ces centres urbains particuliers. Ce cadre spécialisé fait évoluer l’audit de performance traditionnel en intégrant une évaluation pragmatique de la valeur publique, de l’équité et du développement durable dans des contextes décentralisés.

Mise en œuvre en deux phases successives entre 2024 et 2025, cette méthodologie s’est révélée hautement évolutive. L’audit initial de 2024 a évalué la qualité, la ponctualité et l’offre future de six services publics essentiels — eau potable, électricité, collecte des déchets solides, mobilité, traitement des eaux usées et télécommunications — dans sept villes de taille intermédiaire, couvrant les opérations de 2022 à 2023. Cette phase visait directement à réduire les lacunes en matière de services pour les populations vulnérables et à aligner la gouvernance locale sur les ODD 6, 7 et 11.

S’appuyant sur ces enseignements, l’audit de 2025 a élargi son champ d’application tant sur le plan géographique (en intégrant quatre villes supplémentaires) que sur le plan sectoriel, en incluant l’éducation et la santé dans l’évaluation portant sur la période allant de 2023 à 2024. En mettant l’accent sur des outils d’audit pratiques et adaptables, cette approche en deux phases a non seulement généré une valeur publique mesurable au Costa Rica, mais a également établi un modèle reproductible pour d’autres ISC souhaitant auditer la prestation décentralisée des services publics.

Méthodes

Afin d’évaluer l’efficacité et l’équité de la couverture des services publics, les audits ont combiné des techniques avancées d’analyse de données, des technologies géospatiales et une analyse systémique. Cette approche hybride a permis à l’ISC de surmonter une contrainte majeure en matière de données, courante dans de nombreux audits du secteur public : l’absence de données récentes issues du recensement national.

Le premier volet de la méthodologie portait sur l’analyse géospatiale et la définition de l’empreinte urbaine. Afin de délimiter les contours des villes de taille intermédiaire en fonction de leur empreinte urbaine visible, l’étude a appliqué un traitement géospatial par enveloppe convexe à des données géoréférencées. Ces données spatiales ont ensuite été intégrées à l’aide de QGIS, reliant les services publics à des emplacements précis par le biais d’unités géostatistiques minimales (MGU).

S’appuyant sur cette base spatiale, la deuxième phase a intégré des analyses avancées et des indicateurs d’inégalité. Afin d’identifier des tendances sans biais préalable, une technique d’apprentissage automatique non supervisée — l’analyse par grappes hiérarchiques — a été mise en œuvre dans R, regroupant les unités spatiales en fonction de caractéristiques communes d’efficacité des services publics. De plus, l’indice de Gini a été calculé pour mesurer quantitativement les inégalités internes dans la prestation des services.

Enfin, une analyse systémique et une validation par les parties prenantes ont été mises en œuvre pour garantir une compréhension globale des lacunes en matière de services urbains. Les méthodes quantitatives précédentes ont été complétées par des outils de pensée systémique, notamment des diagrammes de boucles causales et l’abaque de Régnier. Pour conclure le processus, les résultats ont été affinés et vérifiés lors de sessions de validation collaboratives avec les principales parties prenantes.

Résultats

Alors que la Stratégie économique territoriale pour la période de 2020 à 2050 du Costa Rica établit un mandat clair en faveur d’une prestation de services publics cohésive et équitable pour stimuler le développement régional, l’application de cette méthodologie d’audit en deux phases dans 11 villes intermédiaires a révélé que la mise en œuvre effective est loin de cet idéal. Au contraire, la prestation de services reste largement inefficace, reproduisant un modèle inégal « centre-périphérie » où les institutions fonctionnent en silos et exacerbent les vulnérabilités locales.

Les conclusions consolidées pour l’ensemble des secteurs audités mettent en évidence des disparités généralisées :

A. Environnement et services publics de base (eau, assainissement, déchets et électricité)

• Traitement des eaux usées : il s’agit là de la lacune infrastructurelle la plus critique. Lors de la première phase, le traitement était totalement absent à Ciudad Quesada, Guápiles et Turrialba, et n’était assuré que partiellement dans les quatre autres villes. Lors de la deuxième phase, il n’était disponible qu’à Nicoya, où il ne couvrait que 14 % des bâtiments de la ville.
• Eau potable : le droit fondamental à l’eau ne peut être garanti. Ciudad Quesada, Liberia et Limón n’ont pas atteint le seuil minimum d’un raccordement par propriété dans aucun secteur, tandis que Turrialba ne disposait pas d’informations suffisantes. Lors de la deuxième phase, d’importantes lacunes en matière de raccordement persistaient à Nicoya et à Quepos, tandis qu’une absence totale de données géoréférencées a complètement empêché toute évaluation à Aguas Zarcas et à Orotina.
• Collecte des déchets solides : les deux phases ont révélé une couverture incomplète concentrée dans les zones périphériques. Les lacunes étaient marquées dans les environs de Liberia, Limón et Pérez Zeledón lors de la première phase, et sont restées sans solution à Aguas Zarcas et Nicoya lors de la seconde.
• Électricité et réseaux intelligents : bien que l’accès à l’électricité de base soit assuré, la transition vers les compteurs intelligents est très inégale. Pérez Zeledón présentait deux zones où la couverture en compteurs intelligents était extrêmement faible, Puntarenas n’atteignait pas du tout le seuil minimal de couverture, et les villes étudiées affichaient un déploiement incomplet lors de la deuxième phase.

B. Infrastructures sociales et mobilité (éducation, santé et transports)

• Mobilité urbaine et embouteillages : de graves embouteillages ont affecté la quasi-totalité des centres-villes de taille intermédiaire (tels que Nicoya et Quepos), à de rares exceptions près observées uniquement dans certains groupes à faible densité de population à Liberia et à Puntarenas.
• Accès à l’éducation : l’étude « 2025 » a révélé que les élèves du primaire vivant à plus d’un kilomètre des établissements scolaires étaient confrontés à des désavantages manifestes en raison de l’absence totale de programmes publics de transport scolaire à Quepos, Aguas Zarcas et Orotina.
• Retards dans l’accès aux soins de santé : à Quepos, des défauts de planification structurelle ont contraint les populations vulnérables à effectuer des trajets de plus de quatre kilomètres simplement pour se rendre dans des centres de soins de santé primaires, ce qui a considérablement retardé l’accès aux services médicaux essentiels.

C. Infrastructure numérique & crise de la gouvernance des données

• Télécommunications (4G vs 5G) : alors que l’Internet mobile 4G est largement disponible dans les villes de la deuxième phase, la première phase a révélé d’importantes zones blanches de couverture dans certains quartiers de Ciudad Quesada, Guápiles, Liberia, Limón et Pérez Zeledón. À l’avenir, le déploiement de la 5G se heurte à un goulot d’étranglement majeur ; à l’exception de la municipalité de San Carlos, les collectivités locales ne disposent pas de réglementations harmonisées pour déployer la 5G.
• Le déficit d’information de 4 millions de dollars : l’un des principaux problèmes systémiques mis en évidence a été le manque de transparence des données. Malgré un investissement public de plus de 4 millions de dollars destiné à améliorer les systèmes d’information officiels, les opérateurs n’ont pas fourni de données géoréférencées précises. De plus, la plupart des institutions n’ont pas mis à jour le Système national d’information territoriale (SNIT), créant ainsi des lacunes dans les données qui entravent considérablement le suivi des audits et la prise de décision publique.

Effets escomptés et impact institutionnel

Au niveau local, ces audits sont conçus pour favoriser des améliorations concrètes dans la prestation des services publics dans les villes de taille intermédiaire. En identifiant précisément les lacunes en matière d’infrastructures et de couverture — en particulier celles qui touchent les populations vulnérables —, les conclusions fournissent des pistes d’action concrètes pour une gestion municipale plus équitable. 

Pour remédier à ces défaillances systémiques, l’ISC a émis des directives contraignantes imposant aux collectivités locales et aux principaux opérateurs de services publics de mettre en place conjointement des mécanismes de planification intégrée alignés sur la Stratégie pour la période allant de 2020 à 2050. En outre, ces mandats imposent la publication standardisée des données relatives aux services publics au sein du Système national d’information territoriale (SNIT) ainsi que l’harmonisation immédiate des réglementations municipales afin de rationaliser le déploiement des infrastructures de télécommunications. Une fois mises en œuvre, ces directives d’audit contribueront directement à réduire les disparités territoriales, à améliorer la qualité de vie des citadins et à promouvoir des environnements inclusifs conformes aux principes fondamentaux du développement durable et du droit à la ville.

Au-delà des améliorations locales, les enseignements stratégiques visent à harmoniser le développement urbain décentralisé avec les objectifs macroéconomiques nationaux. En évaluant dans quelle mesure les services publics actuels soutiennent ou entravent la Stratégie économique territoriale nationale, les audits établissent une base de référence pour des interventions institutionnelles ciblées et coordonnées. Cet alignement garantit que l’optimisation future des infrastructures, la fourniture de services publics et les avancées technologiques seront mises à profit efficacement pour renforcer la connectivité régionale et le dynamisme économique.

Ces audits de performance offrent un modèle transformateur pour d’autres organismes d’audit public en démontrant surtout comment les technologies de pointe et les méthodes interdisciplinaires peuvent être intégrées dans des cadres traditionnels. L’utilisation réussie de logiciels libres, tels que QGIS pour l’analyse des données spatiales et R pour le regroupement hiérarchique, prouve que les outils basés sur les données peuvent considérablement améliorer la précision et la profondeur des conclusions d’audit sans nécessiter d’investissements financiers prohibitifs. De plus, l’intégration d’outils de pensée systémique introduit une approche dynamique pour évaluer les secteurs publics complexes. En fin de compte, en établissant ce précédent méthodologique, ce cadre offre aux autres ISC un modèle reproductible pour moderniser leurs pratiques, ce qui permettra un contrôle plus solide, plus perspicace et à fort impact à l’échelle mondiale.

Leçons tirées  

• Résilience méthodologique dans les environnements où les données sont rares : les lacunes importantes en matière de données, telles que l’indisponibilité des données officielles issues du recensement national, peuvent être efficacement atténuées grâce au recours à d’autres données géoréférencées, des empreintes urbaines et des techniques spatiales avancées.  
• Renforcement des compétences techniques et innovation numérique : l’intégration de langages de programmation avancés (par exemple, R Studio) et de logiciels géospatiaux (par exemple, QGIS) permet aux cadres d’évaluation traditionnels du secteur public d’évoluer vers une analyse de données robuste, la cartographie thermique et la géo-visualisation, même lorsque les capacités sont développées à partir de connaissances techniques de base.  
• Pensée systémique et interdépendance des ressources : pour évaluer efficacement des environnements urbains complexes, il faut aller au-delà des indicateurs isolés afin d’identifier les variables clés et de cartographier leurs interdépendances systémiques et dynamiques.  
• Collaboration multipartite et validation : mobiliser un réseau diversifié de plus de 100 participants — comprenant des collectivités locales, des instituts nationaux de statistique et des experts techniques externes — est essentiel pour valider des méthodologies non traditionnelles et favoriser la cocréation de solutions concrètes.  
• Évolutivité institutionnelle et automatisation future : la documentation et le partage systématique de méthodologies innovantes permettent un transfert de connaissances interne fluide, une intégration dans de futurs projets stratégiques et une évolutivité à long terme vers des cadres automatisés, continus et pilotés par l’IA, grâce à des alliances académiques stratégiques.