La Brecha Centro-Periferia: Auditoría Operativa y Pensamiento Sistémico en Las Ciudades Intermedias de Costa Rica

Autores: Laskmi Barrantes Ceciliano, Adriana Badilla Fuentes, José Roberto González Chaves, Contraloría General de la República de Costa Rica

Introducción

En los últimos años, las ciudades intermedias han adquirido una relevancia creciente como motores del desarrollo regional. Sin embargo, la evaluación de los servicios públicos que se prestan en estos territorios plantea desafíos particulares para las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Para atender esta situación, la Contraloría General de la República de Costa Rica (CGR) desarrolló e implementó una metodología innovadora de auditoría operativa, diseñada específicamente para las características de estos centros urbanos. Este enfoque amplía el alcance de la auditoría operativa tradicional al incorporar una evaluación práctica del valor público, la equidad y el desarrollo sostenible en contextos descentralizados.

La metodología se implementó en dos fases consecutivas entre 2024 y 2025 y demostró un alto potencial de escalabilidad. La auditoría inicial, realizada en 2024, evaluó la calidad, oportunidad y oferta futura de seis servicios públicos esenciales —agua potable, electricidad, recolección de residuos sólidos, movilidad, tratamiento de aguas residuales y telecomunicaciones— en siete ciudades intermedias, para el período 2022-2023. Esta primera fase se orientó directamente a reducir las brechas en la prestación de servicios que afectan a poblaciones vulnerables y a promover la alineación de la gobernanza local con los ODS 6, 7 y 11.

A partir de los resultados obtenidos, la auditoría de 2025 amplió su alcance tanto geográfico, al incorporar cuatro ciudades adicionales, como sectorial, al incluir los servicios de educación y salud en la evaluación correspondiente al período 2023-2024. Mediante herramientas de auditoría prácticas y adaptables, este enfoque desarrollado en dos fases no sólo permitió generar valor público medible en Costa Rica, sino que también estableció un modelo replicable para otras EFS interesadas en auditar la prestación descentralizada de servicios públicos.

Métodos

Para evaluar la eficacia y la equidad en la cobertura de los servicios públicos, las auditorías combinaron analítica avanzada de datos, tecnología geoespacial y análisis sistémico. Este enfoque híbrido permitió a la EFS superar una limitación crítica de información común en muchas auditorías del sector público: la ausencia de datos recientes provenientes de un censo nacional.

El primer componente de la metodología comprendió el análisis geoespacial y la delimitación de la huella urbana. Para establecer los límites de las ciudades intermedias a partir de su huella urbana visible, se aplicó el geoprocesamiento mediante envolvente convexa a datos georreferenciados. Posteriormente, estos datos espaciales fueron integrados mediante QGIS, vinculando los servicios públicos con ubicaciones precisas a través de Unidades Geoestadísticas Mínimas (UGM).

Sobre esta base espacial, la segunda fase incorporó técnicas avanzadas de análisis y métricas de desigualdad. Para identificar patrones sin establecer agrupaciones a priori, se aplicó en R una técnica de aprendizaje automático no supervisado —el análisis de clúster jerárquico—, mediante la cual se agruparon las unidades espaciales de acuerdo con características comunes relacionadas con la eficiencia de los servicios públicos. Adicionalmente, se calculó el índice de Gini para medir cuantitativamente las desigualdades internas en la prestación de los servicios.

Finalmente, se incorporaron el análisis sistémico y la validación con actores clave para obtener una comprensión integral de las brechas en los servicios urbanos. Los métodos cuantitativos anteriores se complementaron con herramientas de pensamiento sistémico, entre ellas los diagramas de bucles causales y el Ábaco de Régnier. Como etapa final del proceso, los resultados fueron revisados y validados mediante sesiones colaborativas con actores clave.

Resultados

Si bien la Estrategia Económica Territorial para una Economía Inclusiva y Descarbonizada 2020-2050 de Costa Rica establece una orientación clara hacia una prestación de servicios públicos articulada y equitativa como condición para impulsar el desarrollo regional, la aplicación de esta metodología de auditoría en dos fases y en 11 ciudades intermedias evidenció que su implementación aún dista de ese objetivo. Por el contrario, la prestación de los servicios continúa siendo, en gran medida, ineficaz y reproduce un modelo desigual de “centro-periferia”, en el cual las instituciones actúan de forma aislada y profundizan las vulnerabilidades locales.

Los resultados consolidados de los sectores auditados evidencian disparidades generalizadas:

A. Servicios básicos (agua, saneamiento, residuos y electricidad)

• Tratamiento de aguas residuales: Constituyó la brecha de infraestructura más crítica. En la primera fase, el tratamiento estaba completamente ausente en Ciudad Quesada, Guápiles y Turrialba, y se brindaba únicamente de manera parcial en las otras cuatro ciudades. En la segunda fase, el servicio estaba disponible exclusivamente en Nicoya, donde alcanzaba apenas al 14 % de las edificaciones localizadas.
• Agua potable: No se puede garantizar el derecho fundamental al agua. Las ciudades de Ciudad Quesada, Liberia y Limón no alcanzaron un mínimo de una conexión por propiedad en ninguno de los sectores analizados, mientras que en Turrialba no se contó con información suficiente. En la segunda fase persistieron brechas significativas de conexión en Nicoya y Quepos; además, la ausencia de información georreferenciada impidió realizar la evaluación en Aguas Zarcas y Orotina.
• Recolección de residuos sólidos: Ambas fases evidenciaron una cobertura incompleta, concentrada principalmente en las zonas periféricas. Durante la primera fase se identificaron deficiencias importantes en las periferias de Liberia, Limón y Pérez Zeledón, mientras que en la segunda estas persistieron en Aguas Zarcas y Nicoya.
• Electricidad: Si bien existe acceso a la electricidad básica, la transición hacia medidores inteligentes presenta importantes desigualdades. Pérez Zeledón registró dos clústeres con niveles críticamente bajos de cobertura de medidores inteligentes; Puntarenas no alcanzó una cobertura mínima y las ciudades evaluadas en la segunda fase mostraron un despliegue incompleto.

B. Infraestructura social y movilidad (educación, salud y transporte)

• Movilidad urbana y congestión: Se identificaron niveles severos de congestión vehicular en prácticamente todos los centros de las ciudades intermedias, así como en Nicoya y Quepos. Las únicas excepciones se localizaron en determinados clústeres de baja densidad de Liberia y Puntarenas.
• Acceso a la educación: La ampliación realizada en 2025 evidenció que las personas estudiantes de primaria y secundaria que residían a más de un kilómetro de los centros educativos enfrentaban desventajas particulares debido a la ausencia de programas públicos de transporte estudiantil en Quepos, Aguas Zarcas y Orotina.
• Demoras en el acceso a servicios de salud: En Quepos, deficiencias estructurales de planificación obligaban a poblaciones vulnerables a recorrer distancias superiores a cuatro kilómetros para acceder a establecimientos de atención primaria, lo que retrasaba significativamente el acceso a servicios esenciales de salud.

C. Infraestructura digital y crisis en la gobernanza de los datos

• Telecomunicaciones (4G frente a 5G): Si bien el internet móvil 4G presenta una amplia disponibilidad en las ciudades de la segunda fase, en la primera se identificaron importantes zonas sin cobertura en determinados clústeres de Ciudad Quesada, Guápiles, Liberia, Limón y Pérez Zeledón. De cara al futuro, el despliegue de infraestructura 5G enfrenta importantes obstáculos: con excepción de la Municipalidad de San Carlos, los gobiernos locales carecen de regulaciones armonizadas para facilitar su implementación.
• La brecha de información de USD 4 millones: Uno de los principales hallazgos sistémicos fue la falta de transparencia de la información. A pesar de una inversión estatal superior a USD 4 millones destinada a mejorar los sistemas oficiales de información, los operadores no suministraron datos georreferenciados precisos. Asimismo, la mayoría de las instituciones no mantuvo actualizado el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT), generando vacíos de información que dificultan el seguimiento mediante auditorías y la toma de decisiones públicas.

Efecto Esperado e Impacto Institucional

En el ámbito local, estas auditorías están orientadas a impulsar mejoras tangibles en la prestación de los servicios públicos de las ciudades. Al identificar con precisión las brechas de infraestructura y cobertura —particularmente aquellas que afectan a poblaciones vulnerables—, los resultados proporcionan rutas de acción concretas hacia una gestión municipal más equitativa.

Para abordar estas fallas sistémicas, la EFS emitió recomendaciones de carácter vinculante dirigidas a que los gobiernos locales y los operadores de los servicios desarrollen conjuntamente mecanismos integrados de planificación alineados con la Estrategia 2020-2050. Asimismo, tales recomendaciones establecen la publicación estandarizada de información sobre servicios públicos en el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT), así como la armonización de la regulación municipal para facilitar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones.

Una vez implementadas, estas recomendaciones contribuirán directamente a reducir las disparidades territoriales, mejorar la calidad de vida de las personas que habitan las ciudades y promover entornos inclusivos, en concordancia con los principios fundamentales del desarrollo sostenible y el derecho a la ciudad.

Más allá de las mejoras en el ámbito local, los resultados estratégicos de estas auditorías buscan articular el desarrollo urbano descentralizado con los objetivos macroeconómicos nacionales. Al evaluar en qué medida la prestación actual de los servicios públicos favorece o limita el cumplimiento de la Estrategia Económica Territorial, las auditorías establecen una línea base para orientar intervenciones institucionales focalizadas y coordinadas. Esta articulación permite que la futura optimización de la infraestructura, la prestación de servicios y los avances tecnológicos puedan aprovecharse de manera efectiva para fortalecer la conectividad regional y el dinamismo económico.

Asimismo, estas auditorías operativas ofrecen un modelo transformador para otras organizaciones de auditoría pública, al demostrar cómo las tecnologías avanzadas y los métodos interdisciplinarios pueden integrarse a los enfoques tradicionales. La aplicación exitosa de software de código abierto, como QGIS para el análisis de datos espaciales y R para el análisis de clúster jerárquico, demuestra que las herramientas basadas en datos pueden incrementar significativamente la precisión y profundidad de los resultados de auditoría sin requerir inversiones de gran magnitud.

Además, la incorporación de herramientas de pensamiento sistémico introduce un enfoque dinámico para evaluar sectores públicos complejos. De esta manera, al establecer este precedente metodológico, el marco desarrollado brinda a otras EFS un modelo replicable para modernizar sus prácticas y avanzar hacia una fiscalización más robusta, analítica y de alto impacto a escala internacional.

Lecciones Aprendidas

• Resiliencia metodológica en entornos con escasez de datos: Las brechas importantes de información, como la falta de datos oficiales provenientes de un censo nacional reciente, pueden mitigarse eficazmente mediante el uso de fuentes alternativas de información georreferenciada, huellas urbanas y técnicas avanzadas de análisis espacial.
• Fortalecimiento de capacidades técnicas e innovación digital: La incorporación de herramientas avanzadas de programación, como RStudio, y de software geoespacial, como QGIS, permite que los enfoques tradicionales de evaluación del sector público evolucionen hacia una analítica de datos más robusta, la elaboración de mapas de calor y la geovisualización, incluso cuando el desarrollo de capacidades parte de conocimientos técnicos básicos.
• Pensamiento sistémico e interdependencia de los recursos: La evaluación efectiva de entornos urbanos complejos requiere trascender el análisis de indicadores aislados para identificar variables clave y representar sus interdependencias sistémicas y dinámicas.
• Colaboración y validación con múltiples actores: La participación de una red diversa de más de 100 personas —incluidos gobiernos locales, institutos nacionales de estadística y personas expertas externas— resulta fundamental para validar metodologías no tradicionales y promover la cocreación de soluciones que puedan traducirse en acciones concretas.
• Escalabilidad institucional y automatización futura: Documentar y compartir sistemáticamente metodologías innovadoras facilita la transferencia interna de conocimiento, su incorporación en futuros proyectos estratégicos y su escalamiento a largo plazo hacia esquemas automatizados, continuos e impulsados por inteligencia artificial, mediante alianzas estratégicas con la academia.