Renforcer la valeur publique grâce à l’audit thématique : Leçons tirées de l’expérience de la BPK

Auteurs : Dr Tri Adhitya Basuki, Eko Prastiyo, Cour des comptes de la République d’Indonésie (ISC d’Indonésie)

Introduction

Les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) jouent un rôle essentiel dans le renforcement de la responsabilité et de la transparence au sein des systèmes de gouvernance démocratique. À mesure que les défis en matière de politiques publiques deviennent de plus en plus complexes et interdépendants, les ISC sont appelées non seulement à fournir une assurance, mais aussi à contribuer plus directement à l’amélioration de la gouvernance et à l’obtention de résultats en matière de développement durable. Cette attente se reflète dans la norme INTOSAI-P 12, qui souligne que les ISC doivent créer de la valeur et apporter des avantages tangibles aux citoyens grâce à une responsabilisation, une transparence et une performance du secteur public renforcées (INTOSAI, 2013). Les débats internationaux ont également mis en évidence la nécessité croissante pour les ISC de relever les défis de gouvernance intersectoriels et à long terme, notamment le développement durable et la résilience de la gouvernance (INTOSAI Journal, 2021).

En Indonésie, cette évolution de l’environnement a incité la Cour des comptes de la République d’Indonésie (BPK) à adopter une approche d’audit thématique. Les audits traditionnels, axés sur des entités individuelles, aboutissent souvent à des constatations fragmentées qui ne suffisent pas à expliquer les problèmes systémiques plus larges impliquant plusieurs institutions et des risques interdépendants. L’audit thématique a donc été développé pour offrir des perspectives plus intégrées en combinant les constatations issues de différents ministères, régions et niveaux de gouvernement.

Aligné sur les priorités nationales de développement et les Objectifs de développement durable (ODD), l’audit thématique est devenu un instrument stratégique important au sein du cadre d’audit de la BPK. Cet article examine l’expérience de la BPK dans la mise en œuvre de l’audit thématique et met en évidence les enseignements institutionnels liés à l’analyse systémique, à la création de valeur publique et à la gouvernance intersectorielle.

Des audits axés sur les entités à l’analyse systémique

L’évolution vers l’audit thématique reflète une transformation plus large de l’audit du secteur public. Si les audits conventionnels fournissent des conclusions précieuses au niveau des entités, ils peinent souvent à cerner les défis de gouvernance qui s’étendent à travers les institutions, les secteurs et les niveaux de gouvernement. L’audit thématique adopte une perspective pangouvernementale qui permet aux auditeurs d’évaluer de manière plus exhaustive la cohérence des politiques, la coordination institutionnelle et la performance intersectorielle.

Au sein de la BPK, les audits thématiques sont menés en dehors du cadre des audits financiers et s’articulent autour de thèmes stratégiques définis dans les politiques d’audit et les priorités nationales. Mis en œuvre par le biais d’audits de performance ou de conformité impliquant plusieurs unités d’audit, leur objectif est de produire des conclusions intégrées tout en améliorant l’efficacité de l’audit et l’utilisation des ressources (BPK, 2015).

En Indonésie, l’audit thématique a évolué, passant de questions spécifiques à certains secteurs, telles que la résilience économique et le développement des infrastructures, vers des défis multidimensionnels, notamment la durabilité environnementale et la résilience climatique. Cette évolution reflète des tendances internationales plus larges vers un audit axé sur la gouvernance et la durabilité (Smith et al., 2021).

La mise en œuvre initiale de l’audit thématique a posé plusieurs défis. Les capacités limitées des auditeurs et les ressources budgétaires restreintes ont créé des risques de couverture insuffisante des programmes stratégiques complexes impliquant plusieurs entités et secteurs. En réponse, la BPK a renforcé les processus de conception des audits afin de garantir une couverture adéquate des risques clés, des parties prenantes et des objectifs politiques. La coordination s’est également avérée difficile, car les audits thématiques nécessitent une collaboration entre plusieurs unités d’audit ayant des priorités et des calendriers différents. Pour remédier à ce problème, la BPK a mis en place des mécanismes de coordination et renforcé l’engagement de la direction afin d’assurer la cohérence méthodologique et des conclusions intégrées.

Au-delà de ces défis opérationnels, l’audit thématique marque un passage des évaluations organisationnelles isolées à une analyse systémique de la gouvernance. En intégrant les constatations issues de différentes institutions et de différents secteurs, les audits thématiques permettent à la BPK d’identifier les interdépendances entre les politiques, la fragmentation de la gouvernance et les lacunes de mise en œuvre qui pourraient ne pas être visibles dans le cadre d’audits conventionnels.

Tendances émergentes en matière d’audits thématiques (de 2021 à 2025)

Entre 2021 et 2025, l’audit thématique en Indonésie s’est considérablement développé, tant en termes de portée que d’orientation analytique. Initialement axées sur la reprise économique post-pandémique et le développement du capital humain, les priorités d’audit ont progressivement évolué vers les infrastructures, la transformation de la gouvernance, l’équité régionale, la durabilité environnementale et les risques liés au climat.

D’ici 2025, les audits thématiques s’aligneront de plus en plus sur le Plan national de développement à moyen terme pour la période allant de 2025 à 2029 de l’Indonésie (de 2025 à 2029), notamment en matière de sécurité alimentaire et de développement du capital humain. Cette évolution témoigne d’une transition plus large, passant d’audits sectoriels et axés sur les résultats vers des évaluations plus tournées vers l’avenir, qui mettent l’accent sur les résultats de développement à long terme et la durabilité des politiques. L’intégration des ODD dans la planification des audits thématiques renforce encore le rôle croissant des ISC qui est de soutenir une gouvernance durable.

Audits thématiques : valeur publique et défis institutionnels

L’un des principaux atouts de l’audit thématique réside dans sa capacité à générer de la valeur publique. Grâce à une évaluation intégrée et intersectorielle, les audits thématiques favorisent l’apprentissage organisationnel, l’amélioration des politiques et le renforcement de la gouvernance, contribuant ainsi à de meilleurs services publics, à une meilleure reddition de comptes et à des résultats en matière de développement durable.

Cette perspective s’inscrit dans la lignée du concept de valeur publique de Moore (1995), de la norme INTOSAI-P 12 et de la norme ISSAI 300, qui soulignent que l’audit du secteur public doit générer des avantages sociétaux significatifs grâce à une amélioration de la responsabilité, de l’efficience et de l’efficacité (INTOSAI, 2019). Les débats internationaux soulignent également de plus en plus la nécessité pour les ISC d’aller au-delà des fonctions axées sur la conformité pour s’orienter vers une plus grande pertinence politique et un impact public accru (OCDE/SIGMA, 2024). Conformément à cette perspective, la planification des audits thématiques devrait refléter non seulement les priorités et les risques institutionnels, mais aussi les préoccupations des parties prenantes et les attentes de la société.

Bien que le choix des thèmes d’audit relève toujours du mandat de la BPK, les priorités en matière d’audits thématiques font l’objet de discussions lors d’auditions avec la Chambre des représentants (DPR), de groupes de discussion avec les parties prenantes et d’enquêtes menées auprès de celles-ci. Ces mécanismes fournissent des contributions importantes pour identifier les enjeux présentant un intérêt public et une importance stratégique.

Plusieurs enseignements institutionnels ont été tirés de la mise en œuvre des audits thématiques. Pour être efficace, l’audit thématique nécessite une planification analytique rigoureuse et l’élaboration d’une analyse de rentabilité, une coordination soutenue entre les unités d’audit, une amélioration de l’échantillonnage et de la couverture de l’audit, ainsi qu’un recours accru à l’analyse des données pour étayer des conclusions fondées sur des preuves. Un autre enseignement clé réside dans l’importance d’identifier les problèmes systémiques et interinstitutionnels dès les premières étapes de la planification de l’audit afin de renforcer la pertinence politique et la cohérence de l’audit.

Malgré ces avantages, la mesure de l’impact des audits reste un défi, car les effets des recommandations d’audit sont souvent indirects, progressifs et influencés par des facteurs institutionnels et politiques. Néanmoins, des études antérieures suggèrent que les audits contribuent positivement à la responsabilisation, à la transparence financière, aux contrôles internes et à la performance des pouvoirs publics (Imtinan & Hasibuan, 2021 ; Parwanto & Harto, 2017 ; Sayekti, 2015). Par conséquent, maximiser la valeur publique de l’audit thématique nécessite des approches plus globales pour mesurer à la fois les impacts financiers et non financiers.

Perspectives d’avenir : intégrer des perspectives intersectorielles

À l’avenir, l’audit thématique devrait jouer un rôle de plus en plus important dans la résolution de défis politiques interdépendants. Les domaines prioritaires tels que l’énergie, l’alimentation, la sécurité de l’approvisionnement en eau et le développement du capital humain sont de plus en plus considérés comme des systèmes interdépendants nécessitant des réponses politiques coordonnées. Cela reflète une transition progressive vers des approches d’audit fondées sur les liens (nexus), dans lesquelles les interdépendances politiques et les relations systémiques sont intégrées de manière plus explicite dans la conception et l’analyse de l’audit.

Les améliorations futures porteront probablement sur le renforcement des mécanismes de planification permettant d’identifier dès le départ les enjeux à l’échelle du système, l’amélioration des processus de suivi des audits, l’extension de l’utilisation de l’analyse de données et le renforcement de la coordination entre les unités d’audit. Ensemble, ces évolutions favoriseront la transition de l’audit thématique, qui passera d’une innovation émergente à une pratique d’audit plus institutionnalisée et axée sur l’impact.

Implications pour la communauté mondiale des ISC

L’expérience de la BPK fournit plusieurs enseignements à la communauté mondiale des ISC. Premièrement, l’audit thématique offre une voie efficace pour dépasser les évaluations fragmentées au niveau des entités et s’orienter vers des évaluations plus systémiques de la performance en matière de gouvernance. Deuxièmement, l’intégration de perspectives intersectorielles dès le début du cycle d’audit améliore la cohérence et la pertinence politique des conclusions d’audit. Troisièmement, les mécanismes d’engagement des parties prenantes peuvent renforcer la pertinence et la légitimité des audits thématiques en garantissant que les priorités d’audit reflètent à la fois les risques de gouvernance et les préoccupations sociétales. Quatrièmement, une coordination institutionnelle renforcée et une appropriation clairement définie sont nécessaires pour garantir que les recommandations d’audit se traduisent par des améliorations concrètes des politiques. Enfin, l’importance croissante des données souligne la nécessité de renforcer les capacités analytiques et les cadres institutionnels qui soutiennent un audit fondé sur des données probantes et axé sur l’impact.

Conclusion

L’expérience de la BPK démontre que l’audit thématique peut considérablement renforcer la pertinence et l’impact stratégique de l’audit du secteur public. En permettant aux auditeurs d’identifier les problèmes systémiques, de renforcer l’analyse intersectorielle et de relier les conclusions d’audit à des résultats de gouvernance plus larges, l’audit thématique offre une approche plus intégrée pour relever les défis complexes du secteur public.

Parallèlement, l’expérience de mise en œuvre de la BPK met en évidence plusieurs enseignements institutionnels qui nécessitent un renforcement continu, notamment des cadres de planification plus solides, des mécanismes de coordination plus efficaces, des capacités analytiques et de traitement des données améliorées, ainsi que des approches plus complètes pour mesurer l’impact de l’audit.

À mesure que les défis de gouvernance deviennent de plus en plus interdépendants, l’audit thématique offre aux ISC une opportunité importante de dépasser les évaluations institutionnelles fragmentées pour s’orienter vers des évaluations plus intégrées et axées sur les politiques. Grâce à l’apprentissage institutionnel, à la collaboration et à l’intégration de perspectives intersectorielles, l’audit thématique devient un instrument de plus en plus stratégique pour améliorer la qualité de la gouvernance, soutenir le développement durable et générer de la valeur publique, conformément à l’évolution du rôle des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques.

Références

1. BPK. (2015). Guide de gestion des audits.
2. INTOSAI. (2013). INTOSAI-P 12 : La valeur et les avantages des Institutions supérieures de contrôle – Faire une différence dans la vie des citoyens. Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques.
3. INTOSAI. (2019). ISSAI 300 : Principes fondamentaux de l’audit de la performance.
4. Revue de l’INTOSAI. (2021). Les ISC démontrent leur valeur en contrôlant l’Agenda 2030 et les objectifs de développement durable. Revue de l’INTOSAI. https://intosaijournal.org/journal-entry/sais-demonstrate-value-by-auditing-the-2030-agenda-and-the-sustainable-development-goals/
5. Imtinan, G., & Hasibuan, D. H. M. (2021). L’impact des constatations d’audit et du suivi des résultats d’audit sur le niveau de divulgation des états financiers dans les ministères.  Institut Bisnis Dan Informatika Kesatuan, 9 (2). https://doi.org/10.37641/jiakes.v912.488
6. Moore, M. H. (1995). Créer de la valeur publique : la gestion stratégique dans l’administration publique. Harvard University Press.
7. OCDE/SIGMA. (2024). Renforcer l’impact des institutions supérieures de contrôle des finances publiques par un engagement externe. Éditions de l’OCDE.
8. Parwanto, E., & Harto, P. (2017). L’effet des résultats d’audit de la BPK sur la performance financière des collectivités locales.  Diponegoro Journal of Accounting, 6, 1–9.
9. Sayekti, F. N. (2015). Suivi des recommandations d’audit formulées par la Commission d’audit d’Indonésie concernant les états financiers de la municipalité de Yogyakarta.
10. Smith, F. H., Retief, F. P., Roos, C., & Alberts, R. C. (2021). L’évolution du rôle des institutions supérieures de contrôle (ISC) dans le renforcement de la gouvernance environnementale. Impact Assessment and Project Appraisal, 39(1), 67–79. https://doi.org/10.1080/14615517.2020.1834835