Steigerung des öffentlichen Nutzens durch thematische Prüfungen: institutionelles Lernen aus den Erfahrungen des BPK

Autoren: Dr. Tri Adhitya Basuki, Eko Prastiyo, Oberste Rechnungskontrollbehörde der Republik Indonesien (ORKB Indonesien)

Einleitung

Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) spielen eine entscheidende Rolle bei der Stärkung von Rechenschaftspflicht und Transparenz in demokratischen Regierungssystemen. Da die Herausforderungen der öffentlichen Politik immer komplexer und vernetzter werden, wird von ORKB erwartet, dass sie nicht nur prüfen, sondern auch direkter zur Verbesserung der Regierungsführung sowie zu Ergebnissen im Bereich nachhaltige Entwicklung beitragen. Diese Erwartung spiegelt sich in INTOSAI-P 12 wider, in dem betont wird, dass ORKB durch stärkere Rechenschaftspflicht, Transparenz und Leistungsfähigkeit des öffentlichen Sektors Mehrwert schaffen sowie Bürgerinnen und Bürgern greifbare Nutzen bieten sollten (INTOSAI, 2013). In internationalen Diskussionen wurde zudem hervorgehoben, dass es für ORKB immer notwendiger wird, sektorübergreifende und langfristige Herausforderungen im Bereich Regierungsführung in Angriff zu nehmen, darunter nachhaltige Entwicklung und widerstandsfähige Regierungsführung (INTOSAI-Zeitschrift, 2021).

In Indonesien veranlasste dieses sich wandelnde Umfeld die Oberste Rechnungskontrollbehörde Indonesien, vom Indonesischen kurz BPK, dazu, einen thematischen Prüfungsansatz einzuführen. Traditionelle Prüfungen, die sich auf einzelne Einrichtungen konzentrieren, liefern oft fragmentierte Ergebnisse, die nicht ausreichen, um umfassendere systemische Probleme zu erklären, an denen mehrere Institutionen beteiligt sind und die miteinander verknüpfte Risiken aufweisen. Daher wurde die Prüfungskategorie thematische Prüfungen erstellt, um durch die Zusammenführung von Erkenntnissen über verschiedene Ministerien, Regionen und staatliche Ebenen hinweg ganzheitlichere Perspektiven zur Verfügung stellen zu können.

Im Einklang mit den nationalen Entwicklungsprioritäten und den Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDGs) hat sich die thematische Prüfung im Prüfungsrahmen des BPK zu einem wichtigen strategischen Instrument entwickelt. In diesem Beitrag werden die Erfahrungen des BPK bei der Einführung thematischer Prüfungen behandelt und institutionelle Erkenntnisse in Bezug auf systemische Analysen, die Schaffung öffentlichen Nutzens und sektorübergreifende Governance aufgezeigt.

Von einrichtungsbezogenen Prüfungen zur systemischen Analyse

Die Zuwendung hin zu thematischen Prüfungen spiegelt einen umfassenderen Wandel in der staatlichen Finanzkontrolle wider. Während herkömmliche Prüfungen wertvolle Erkenntnisse in Bezug auf einzelne Einrichtungen liefern, haben sie oft Schwierigkeiten, Herausforderungen im Bereich Regierungsführung zu erfassen, die sich über Institutionen, Sektoren und Regierungsebenen hinweg erstrecken. Thematische Prüfungen nehmen eine gesamtstaatliche Perspektive ein, die es Prüferinnen und Prüfern ermöglicht, Maßnahmenkohärenz, institutionelle Koordination sowie sektorübergreifende Leistungen umfassender zu beurteilen.

Das BPK führt thematische Prüfungen gesondert von Prüfungen der Rechnungsführung durch und orientiert sich dabei an strategischen Themen, die in Prüfungsrichtlinien und nationalen Prioritäten festgelegt sind. Thematische Prüfungen erfolgen im Rahmen von Prüfungen der Ordnungs- und Rechtmäßigkeit oder Wirtschaftlichkeitsprüfungen unter Einbeziehung mehrerer Prüfungsbereiche und zielen darauf ab, integrierte Schlussfolgerungen zu erstellen und dabei für eine höhere Prüfungswirkung sowie eine bessere Ressourcennutzung zu sorgen (BPK, 2015).

In Indonesien haben sich thematische Prüfungen von sektorspezifischen Themen wie wirtschaftlicher Widerstandsfähigkeit und Infrastrukturausbau zu multidimensionalen Herausforderungen wie ökologischer Nachhaltigkeit und Klimaresilienz weiterentwickelt. Diese Entwicklung spiegelt allgemeinere internationale Trends in Richtung einer auf Regierungsführung und Nachhaltigkeit ausgerichteten staatlichen Finanzkontrolle wider (Smith et al., 2021).

Die anfängliche Einführung thematischer Prüfungen war mit mehreren Herausforderungen verbunden. Begrenzte Kapazitäten des Prüfungspersonals und knappe Budgets bargen das Risiko, komplexe strategische Programme, an denen mehrere Stellen und Sektoren beteiligt sind, durch die Prüfungen nur unzureichend abdecken zu können. Daher stärkte das BPK Prozesse zur Prüfungsgestaltung, um eine angemessene Abdeckung der wichtigsten Risiken, Stakeholder und politischen Ziele sicherzustellen. Auch die Koordination erwies sich als Herausforderung, da thematische Prüfungen die Zusammenarbeit mehrerer Prüfungsbereiche mit unterschiedlichen Prioritäten und Zeitplänen erfordern. Zur Bewältigung dieses Problems richtete das BPK Koordinationsmechanismen ein und stärkte das Engagement der Führungsebene, um methodische Konsistenz und integrierte Schlussfolgerungen sicherzustellen.

Abgesehen von diesen betrieblichen Herausforderungen stellen thematische Prüfungen einen Wandel dar: weg von isolierten Organisationsbeurteilungen und hin zu einer systemischen Analyse der Regierungsführung. Durch die Vernetzung von Erkenntnissen über verschiedene Institutionen und Sektoren hinweg ermöglichen thematische Prüfungen dem BPK, Wechselwirkungen zwischen Maßnahmen, Fragmentierungen der Regierungsführung und Umsetzungslücken zu ermitteln, die bei herkömmlichen Prüfungen möglicherweise nicht zum Vorschein kommen.

Neu aufkommende Trends bei thematischen Prüfungen (2021–2025)

Von 2021 bis 2025 wurden thematische Prüfungen in Indonesien sowohl hinsichtlich ihres Umfangs als auch ihrer analytischen Ausrichtung erheblich ausgeweitet. Ursprünglich auf die wirtschaftliche Erholung nach der Pandemie und den Ausbau des Bildungskapitals ausgerichtet, verlagerten sich die Prüfungsschwerpunkte allmählich auf folgende Bereiche: Infrastruktur, Wandel in der Regierungsführung, regionale Gerechtigkeit, ökologische Nachhaltigkeit und klimabezogene Risiken.

Bis 2025 wurden thematische Prüfungen zunehmend an Indonesiens Mittelfristigen Nationalen Entwicklungsplan 2025–2029 ausgerichtet, insbesondere in den Bereichen Ernährungssicherheit und Ausbau des Bildungskapitals. Diese Entwicklung verdeutlicht einen umfassenderen Übergang von sektorbezogenen und ergebnisorientierten Prüfungen hin zu zukunftsorientierteren Beurteilungen, bei denen langfristige Entwicklungsergebnisse sowie die Nachhaltigkeit von Maßnahmen im Vordergrund stehen. Die Einbindung der SDGs in die Planung thematischer Prüfungen stärkt die wachsende Rolle von ORKB bei der Förderung nachhaltiger Regierungsführung weiter.

Thematische Prüfungen: öffentlicher Nutzen und institutionelle Herausforderungen

Zu den Hauptstärken thematischer Prüfungen zählt die Schaffung von öffentlichem Nutzen. Durch eine integrierte und sektorübergreifende Beurteilung unterstützen thematische Prüfungen organisatorisches Lernen, die Verbesserung von Maßnahmen sowie die Stärkung der Regierungsführung und tragen so zu besseren staatlichen Leistungen, mehr Rechenschaftspflicht und nachhaltigen Entwicklungsergebnissen bei.

Diese Perspektive steht im Einklang mit Moores Konzept des „Public Value“ (dt. etwa „öffentlicher Nutzen“) aus dem Jahr 1995, INTOSAI-P 12 und ISSAI 300, die betonen, dass die staatliche Finanzkontrolle durch verbesserte Rechenschaftspflicht, Effizienz und Wirksamkeit bedeutende gesellschaftliche Nutzen schaffen sollte (INTOSAI, 2019). Auch in internationalen Diskussionen wird zunehmend betont, dass ORKB über rein auf die Einhaltung von Vorschriften ausgerichtete Tätigkeiten hinausgehen und eine größere politische Relevanz sowie öffentliche Wirkung anstreben sollten (OECD/SIGMA, 2024). Im Einklang mit dieser Perspektive sollte die Planung thematischer Prüfungen nicht nur institutionelle Prioritäten sowie Risiken widerspiegeln, sondern auch die Anliegen von Stakeholdern und gesellschaftliche Erwartungen.

Obwohl die Auswahl der Prüfungsthemen weiterhin dem BPK obliegt, werden die Prioritäten für thematische Prüfungen in Verhandlungen mit dem Repräsentantenhaus (DPR), in Fokusgruppengesprächen mit Stakeholdern und Umfragen unter Stakeholdern behandelt. Diese Mechanismen liefern wichtige Informationen für die Ermittlung von Themen mit öffentlicher Relevanz und strategischer Bedeutung.

Aus der Einführung thematischer Prüfungen wurden mehrere institutionelle Erkenntnisse gewonnen. Wirksame thematische Prüfungen erfordern eine solide analytische Planung sowie die Ausarbeitung von Business Cases, die ununterbrochene Koordination zwischen den Prüfungsbereichen, eine verbesserte Stichprobenauswahl und Prüfungsabdeckung sowie den verstärkten Einsatz von Datenanalysen zur Untermauerung evidenzbasierter Schlussfolgerungen. Eine weitere wichtige Erkenntnis ist, wie wichtig es ist, systemische und interinstitutionelle Probleme bereits in den frühesten Phasen der Prüfungsplanung zu ermitteln, um die Maßnahmenrelevanz sowie Prüfungskohärenz zu stärken.

Trotz dieser Vorteile bleibt die Erfassung der Prüfungswirkung eine Herausforderung, da die Effekte von Prüfungsempfehlungen oft indirekt sind, schrittweise auftreten und von institutionellen sowie politischen Faktoren beeinflusst werden. Dennoch deuten frühere Studien darauf hin, dass Prüfungen einen positiven Beitrag zu Rechenschaftspflicht, der Offenlegung von Finanzdaten, internen Kontrollen und der staatlichen Leistungsfähigkeit leisten (Imtinan & Hasibuan, 2021; Parwanto & Harto, 2017; Sayekti, 2015). Folglich erfordert die Maximierung des öffentlichen Nutzens thematischer Prüfungen umfassendere Ansätze zur Erfassung sowohl finanzieller als auch nichtfinanzieller Wirkungen.

Künftige Ausrichtungen: Integration sektorübergreifender Perspektiven

In Zukunft wird erwartet, dass thematische Prüfungen eine immer wichtigere Rolle bei der Bewältigung miteinander verflochtener politischer Herausforderungen spielen werden. Schwerpunktbereiche wie Energie, Ernährungs-, Wasserversorgungssicherheit und Ausbau von Bildungskapital werden zunehmend als voneinander abhängige Systeme verstanden, die koordinierte politische Maßnahmen erfordern. Dies spiegelt einen allmählichen Übergang zu nexusbasierten Prüfungsansätzen wider, bei denen Wechselwirkungen zwischen Maßnahmen und systemische Zusammenhänge expliziter in die Gestaltung sowie den Analyseansatz von Prüfungen einbezogen werden.

Künftige Verbesserungen werden sich wahrscheinlich auf die Stärkung von Planungsmechanismen konzentrieren, mit denen systemweite Probleme von Anfang an ermittelt werden können, sowie auf die Verbesserung der Follow-up-Prozesse nach Prüfungen, den verstärkten Einsatz von Datenanalysen und die Verbesserung der Koordination zwischen den Prüfungsbereichen. Zusammen werden diese Entwicklungen den Übergang thematischer Prüfungen von einer neu aufkommenden Innovation zu einer stärker institutionalisierten und wirkungsorientierten Prüfungspraxis unterstützen.

Auswirkungen für die globale ORKB-Gemeinschaft

Die Erfahrungen des BPK liefern der globalen ORKB-Gemeinschaft mehrere Erkenntnisse. Erstens bieten thematische Prüfungen einen wirksamen Weg, um von fragmentierten Beurteilungen in Bezug auf einzelne Einrichtungen zu einer systemischeren Bewertung der Governance-Leistung überzugehen. Zweitens verbessert die frühzeitige Einbeziehung sektorübergreifender Perspektiven in den Prüfungszyklus die Kohärenz sowie politische Relevanz der Prüfungserkenntnisse. Drittens können Mechanismen zur Stakeholdereinbindung die Relevanz und Legitimität thematischer Prüfungen stärken, da so sichergestellt wird, dass Prüfungsschwerpunkte sowohl Governance-Risiken als auch gesellschaftliche Anliegen widerspiegeln. Viertens braucht es eine stärkere institutionelle Koordination sowie klar definierte Zuständigkeiten, um zu gewährleisten, dass sich Prüfungsempfehlungen in konkreten Maßnahmenverbesserungen niederschlagen. Schließlich unterstreicht die wachsende Bedeutung von Daten die Notwendigkeit stärkerer analytischer Fähigkeiten und institutioneller Rahmenbedingungen, die ein evidenzbasiertes sowie wirkungsorientiertes Prüfwesen unterstützen.

Fazit

Die Erfahrungen des BPK zeigen, dass thematische Prüfungen die Relevanz und strategische Wirkung der staatlichen Finanzkontrolle erheblich stärken können. Indem sie es Prüferinnen und Prüfern ermöglichen, systemische Probleme ausfindig zu machen, sektorübergreifende Analysen zu stärken und Prüfungserkenntnisse mit übergeordneten Governance-Ergebnissen zu verknüpfen, bieten thematische Prüfungen einen stärker integrierten Ansatz zur Bewältigung komplexer Herausforderungen im öffentlichen Sektor.

Gleichzeitig verdeutlichen die Erfahrungen des BPK bei der Einführung mehrere institutionelle Bereiche, die einer kontinuierlichen Stärkung bedürfen, darunter robustere Planungsrahmen, stärkere Koordinierungsmechanismen, verbesserte Analyse- und Datenkompetenzen sowie umfassendere Ansätze zur Messung der Prüfungswirkung.

Da Herausforderungen im Bereich der Regierungsführung zunehmend miteinander verflochten sind, bieten thematische Prüfungen ORKB eine gute Gelegenheit, um von fragmentierten institutionellen Beurteilungen zu stärker integrierten und maßnahmenorientierten Bewertungen überzugehen. Durch institutionelles Lernen, Zusammenarbeit und die Einbeziehung sektorübergreifender Perspektiven entwickeln sich thematische Prüfungen zunehmend zu einem strategischen Instrument, mit dem die Qualität der Regierungsführung verbessert, die nachhaltige Entwicklung unterstützt sowie ein öffentlicher Nutzen im Einklang mit der sich wandelnden Rolle von ORKB geschaffen werden kann.

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Quellenangaben

1. BPK. (2015). Audit Management Guidance.
2. INTOSAI. (2013). INTOSAI-P 12: Der Wert und Nutzen von ORKB – Bewirkung einer Veränderung im Leben der Bürgerinnen und Bürger. Internationale Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden.
3. INTOSAI. (2019). ISSAI 300: Allgemeine Grundsätze der Wirtschaftlichkeitsprüfung.
4. INTOSAI-Zeitschrift. (2021). ORKB zeigen Wert durch Prüfung der Agenda 2030 und der Ziele für nachhaltige Entwicklung. INTOSAI-Zeitschrift. https://intosaijournal.org/journal-entry/sais-demonstrate-value-by-auditing-the-2030-agenda-and-the-sustainable-development-goals/
5. Imtinan, G. & Hasibuan, D. H. M. (2021). The Impact of Audit Findings and the Follow-Up of Audit Results on the Level of Financial Statement Disclosure in Ministries. Institut Bisnis Dan Informatika Kesatuan, 9(2). https://doi.org/10.37641/jiakes.v912.488
6. Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard University Press.
7. OECD/SIGMA. (2024). Increasing the impact of supreme audit institutions through external engagement. OECD-Veröffentlichung.
8. Parwanto, E. & Harto, P. (2017). The Effect of BPK Audit Results on Local Government Financial Performance. Diponegoro Journal of Accounting, 6, 1–9.
9. Sayekti, F. N. (2015). Follow-Up of Audit Recommendations by the Audit Board of Indonesia on the Financial Statements of the Yogyakarta City Government.
10. Smith, F. H., Retief, F. P., Roos, C. & Alberts, R. C. (2021). The evolving role of supreme auditing institutions (SAIs) towards enhancing environmental governance. Impact Assessment and Project Appraisal, 39(1), 67–79. https://doi.org/10.1080/14615517.2020.1834835