Repercusiones del uso gubernamental de fideicomisos y fondos sobre la rendición de cuentas financiera: la experiencia de Manitoba

Autor: Yves Genest, asesor sénior de auditorías de proyectos, Oficina del Auditor General de Manitoba

Introducción

Los gobiernos disponen de la posibilidad de crear, a escala global, diversas estructuras financieras con objeto de segregar fondos, reservarlos para objetivos específicos y gestionarlos en nombre de terceros. Estas estructuras pueden adoptar la forma de diferentes tipos de fideicomisos, fondos y cuentas para fines específicos. Aunque se trata de mecanismos de financiación alternativos que, bajo determinadas circunstancias, resultan ventajosos, también pueden albergar retos desde el punto de vista contable y de auditoría.

En el presente artículo se examina el uso de cuentas fiduciarias por parte del Gobierno Provincial de Manitoba (la Provincia) a efectos de analizar algunas consideraciones, repercusiones y ramificaciones relacionadas con la utilización de este tipo de mecanismos. En particular, las auditorías llevadas a cabo por la Oficina del Auditor General (OAG) de Manitoba sobre una asociación entre la Provincia y la Fundación Winnipeg (FW) ofrecen un enfoque útil para explorar estas cuestiones.

Estudio de caso: la Fundación Winnipeg

En 2018, la Provincia abrió cuatro nuevas cuentas fiduciarias en la Fundación Winnipeg para apoyar diversas iniciativas de programas. Esta fundación forma parte de un complejo entramado de organizaciones receptoras, con varias capas de fondos separados que confluyen entre sí y englobadas bajo el término ‘fundaciones comunitarias’ (FC). Desde 2018, en Manitoba se han asignado 410 millones de dólares desde la entidad de información gubernamental (Government Reporting Entity; GRE) a fundaciones comunitarias. La mayoría de estos fondos deben ser mantenidos a perpetuidad por esas organizaciones. (OAG Manitoba, 2019) y (OAG Manitoba, 2021).

A modo de ilustración, cada fondo o cuenta fiduciaria de la FW se crea inicialmente mediante una transferencia proveniente de la Provincia. Generalmente, esta aportación inicial adopta la forma de una dotación: un depósito cuantioso que generará unos ingresos por inversiones que después se usarán para un fin específico. En algunos casos, los ingresos se revierten cada año a la Provincia o a una entidad controlada por la misma para su uso con un fin específico durante ese mismo ejercicio. En otros, en cambio, los fondos fluyen desde la FW hacia una entidad no sujeta al control de la Provincia y será ésta la encargada de utilizarlos para un fin específico.

Para ejemplificar cómo se podrían contabilizar las transferencias a la FW, en el diagrama se describe un caso hipotético de una transferencia por valor de 20 millones de dólares. Cabe señalar que se trata solo de una de las diversas variantes de financiación posibles y que, en este caso concreto, el dinero no se revierte. (OAG Manitoba, 2021).

Ventajas del uso de fideicomisos y fondos con fines específicos

El uso de fideicomisos y fondos como vehículos de financiación puede ayudar a lograr los objetivos de las diversas políticas. De ahí que para los responsables de la toma de decisiones gubernamentales puedan resultar opciones atractivas, ya que ofrecen ciertas ventajas. Entre ellas, la de proporcionar una fuente de financiación garantizada y recurrente para los programas en cuestión. Como muchas otras administraciones públicas, la Provincia establece que todo recurso (dinero) no gastado por un departamento durante el año se ‘perderá’ y no podrá consumirse en el siguiente ejercicio fiscal (Gobierno de Manitoba, 2025). Una cuenta fiduciaria irrevocable, no obstante, permite eludir esta restricción.

También cabría considerar como ventaja las repercusiones a largo plazo sobre el superávit o déficit anual, puesto que la financiación a largo plazo destinada a un fin específico tendrá un efecto puntual sobre el aumento del déficit o la reducción del superávit. Pero una vez constituido el fondo, ya no habrá impacto alguno sobre el superávit o déficit neto anual (OAG Manitoba, 2021).

Se alega, asimismo, que la fórmula adoptada por la Provincia, al delegar la concesión de subvenciones en muchos casos, representa un método más eficiente (Congressional Research Service, 2025) y efectivo (Person, A.E., 2009) para administrarlas. Las fundaciones pueden establecer sus propios mecanismos de asignación y cuentan con un mayor conocimiento de primera mano de las necesidades de las comunidades y del tipo de intervenciones susceptibles de generar los resultados más exitosos. 

Potenciales desventajas del uso de fideicomisos y fondos para fines específicos

Como se trata de mecanismos de financiación que se apartan de los procesos presupuestarios habituales, la Provincia ha de tomar en cuenta una serie de cuestiones y consideraciones relativas a sus repercusiones, y someterlos a debate, aprobación y control. Preocupa, obviamente, el tema de las disposiciones y los mecanismos contables a aplicar para dar un tratamiento adecuado a estas transacciones en los estados financieros. Entre los aspectos a considerar, la OAG de Manitoba destacó los siguientes (OAG Manitoba, 2021): 

• Gasto significativo en el primer año: El uso de fideicomisos y fondos para fines específicos reduce el impacto en los resultados anuales de futuros ejercicios. Pero en el primer año, sus repercusiones sobre los estados financieros son mucho más acusados que en un escenario en el que la provincia opta por financiar los programas cada año.

• Control: El enfoque empleado para los fondos FW sustrae el control a la Provincia, por lo que los activos no figuran en sus estados financieros. Asimismo, priva a la Provincia de la facultad para emplear estos fondos de forma unilateral con otros fines en el futuro. Como ya se ha indicado, se trata de un enfoque que proporciona una fuente de financiación garantizada para los programas y sus objetivos. Sin embargo, la Provincia ya no dispone de flexibilidad para utilizar estos fondos y si las prioridades cambian en el futuro, no podrá destinarlos a otros fines. 

• Coste de la estructura: Si este tipo de fondos se constituyen en un momento en el que la Provincia registra un déficit anual, ello significa que se financian través de un aumento del endeudamiento.

Aprovechamiento de las sinergias entre auditoría de rendimiento y auditoría financiera

Desde el punto de vista de la rendición de cuentas financiera, la cuestión central es el control de los fondos. Por más que estos fondos reciban el tratamiento de donaciones, siguen siendo fondos públicos que se asignan y gastan para beneficiar a la ciudadanía; en consecuencia, existe la obligación de proveer garantías de que se están cumpliendo los objetivos previstos. (OAG Canadá, 2005). De hecho, estas preocupaciones no son exclusivas del sector público, ya que se ha observado que también las fundaciones privadas podrían enfrentarse a problemas de gobernanza. (Gloria, M.J., 2022; OIG-USAID, 2020).

A través de auditorías de rendimiento ejecutadas en Canadá, EE.UU. y Reino Unido se ha puesto de manifiesto que tales preocupaciones son realistas y están bien fundadas. Sin ir más lejos, una reciente auditoría de la Oficina del Auditor General de Canadá concluyó que una fundación, la Sustainable Development Technology Canada (SDTC), no siempre había gestionado los fondos de conformidad con los términos y condiciones de los acuerdos de aportación ni con su mandato legal. Se constató, por ejemplo, que algunos de los proyectos financiados no se ajustaban a los criterios de elegibilidad, que los conflictos de intereses se gestionaban de forma deficiente y que se incumplían varios requisitos legales. La SDTC había infringido sus políticas sobre conflictos de intereses en 90 ocasiones, concedido 59 millones de dólares a 10 proyectos no elegibles y sobrevalorado con frecuencia los beneficios medioambientales de sus proyectos. Poco después de que se presentara el informe, el ministro competente anunció la extinción de la SDTC. (OAG Canadá, 2024).

En base a estos ejemplos y a la inquietud que suscitan los riesgos inherentes a estos mecanismos, la OAG de Manitoba llegó a la conclusión de que se podría recurrir a una auditoría de rendimiento sobre el uso de fideicomisos y fondos para examinar así las posibles ramificaciones de las observaciones hechas en sus auditorías financieras.

El plan de auditoría elaborado para esta fiscalización incluyó varias líneas de investigación susceptibles de ayudar a esclarecer el impacto de los fideicomisos y fondos en la calidad y la naturaleza de la gestión de los fondos públicos que se distribuyen a través de estos mecanismos. La auditoría puso el foco en:

• Consideraciones sobre la gestión de riesgos: Tal y como demuestran las auditorías financieras de la OAG de Manitoba y las auditorías de rendimiento realizadas en otras jurisdicciones, deben tenerse en cuenta toda una serie de factores a la hora de determinar el uso de estos mecanismos de financiación. Es importante que se documenten y analicen cuidadosamente desde la perspectiva de la gestión de riesgos. Asimismo, se deberían valorar la magnitud y la probabilidad de estos riesgos, así como las medidas de mitigación que convendría adoptar.

• Directrices proporcionadas: Los fondos son transferidos en el marco de un acuerdo. Dichos acuerdos deberían incluir las expectativas en materia de rendición de cuentas de conformidad con las directrices del Gobierno Provincial sobre mecanismos y acuerdos de financiación.

• Uso de los acuerdos celebrados con los receptores: El gobierno debería monitorear estos acuerdos con los receptores para asegurarse de que se han alcanzado los objetivos y resultados esperados.  

• Disponibilidad y calidad de la información sobre la rendición de cuentas: Por último, la información recopilada a través de las actividades de monitoreo del gobierno debería ser precisa, fiable y darse a conocer públicamente. También debería comunicarse y explicarse la ausencia de dicha información.

Las tareas de esta auditoría de rendimiento aún están en curso y los resultados serán presentados a la Asamblea Legislativa de Manitoba en los años 2025-2026.

Conclusión

Los fideicomisos y los fondos pueden resultar útiles y suponen mecanismos de financiación legítimos para los gobiernos, dado que proporcionan un cierto grado de flexibilidad y eficiencia que podría contribuir al logro de los objetivos de sus políticas. No obstante, también suscitan algunas preocupaciones en términos de control gubernamental y rendición de cuentas sobre los resultados obtenidos. En este sentido, las auditorías de rendimiento podrían constituir una extensión enriquecedora de las auditorías financieras. Las auditorías de estados financieros conforman una opción excelente para valorar el tratamiento contable de estos acuerdos, pero no siempre permite ahondar en las cuestiones organizativas ‘más sutiles’ que entremezclan retos de ética, eficiencia y gobernanza. Por su parte, las auditorías de rendimiento brindan la posibilidad de extender el alcance de las auditorías financieras, dar más profundidad a su información y generar recomendaciones que podrían fortalecer la rendición de cuentas y la gobernanza, al tiempo que proveen lecciones aprendidas útiles para garantizar que en el futuro estos acuerdos de financiación se apliquen de manera sólida y ofrezcan la rendición de cuentas necesaria para asegurar la consecución de los objetivos de las políticas con integridad.

Referencias

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2. Glorya, M. J., Julia Kalmirah y Charlie Heatubun. 2022 “Funding for Sustainability: Three Challenges of Trust Fund Implementation in Papua, Indonesia” Preprints. (Preprints “Financiación para la sostenibilidad: tres retos para la aplicación del fondo fiduciario en Papúa, Indonesia”). https://doi.org/10.20944/preprints202209.0266.v1
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12. Person, A.E. et al. Maximizing the Value of Philanthropic Efforts through Planned Partnerships between the U.S. Government and Private Foundations (Maximización del valor de los esfuerzos filantrópicos a través de asociaciones planificadas entre el Gobierno de EE.UU. y fundaciones privadas), Mathematica Policy Research Inc. 2009.
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