Die Kluft zwischen Zentrum und Peripherie: Wirtschaftlichkeitsprüfungen und Systemdenken in den mittelgroßen Städten Costa Ricas

Autorinnen und Autoren: Laskmi Barrantes Ceciliano, Adriana Badilla Fuentes, José Roberto González Chaves

Einleitung

In den letzten Jahren wurden mittelgroße Städte zu entscheidenden Triebkräften regionaler Entwicklung. Dennoch stellt die Bewertung ihrer öffentlichen Dienstleistungen Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) vor einzigartige Herausforderungen. Um diese Lücke zu schließen, entwickelte und implementierte die ORKB Costa Rica eine innovative Wirtschaftlichkeitsprüfungsmethode, die speziell auf diese besonderen städtischen Zentren zugeschnitten ist. Dieses spezialisierte Rahmenwerk erweitert die traditionelle Wirtschaftlichkeitsprüfung durch Einbeziehung einer pragmatischen Bewertung des öffentlichen Nutzens, der Gerechtigkeit und der nachhaltigen Entwicklung in dezentralen Kontexten.

Die Methode wurde zwischen 2024 und 2025 in zwei aufeinanderfolgenden Phasen umgesetzt und erwies sich als äußerst skalierbar. Die erste Prüfung aus dem Jahr 2024 bewertete die Qualität und Rechtzeitigkeit sechs wesentlicher öffentlicher Dienstleistungen sowie das diesbezügliche zukünftige Versorgungsangebot – Trinkwasser, Strom, Feststoffentsorgung, Mobilität, Abwasseraufbereitung sowie Telekommunikation – in sieben mittelgroßen Städten und bezog sich auf die Tätigkeiten von 2022 bis 2023. Diese Phase zielte direkt darauf ab, Versorgungslücken für benachteiligte Bevölkerungsgruppen zu verringern sowie die lokale Verwaltung in Einklang mit den SDGs 6, 7 und 11 zu bringen.

Aufbauend auf diesen Erkenntnissen wurde der Umfang der Prüfung aus dem Jahr 2025 sowohl geografisch (durch Einbeziehung von vier weiteren Städten) als auch inhaltlich erweitert: Bildung und Gesundheitsversorgung wurden in die Bewertung des Zeitraums 2023–2024 einbezogen. Durch Konzentration auf praktische, anpassbare Prüfungsinstrumente führte dieser zweistufige Ansatz nicht nur zu einem messbaren öffentlichen Nutzen in Costa Rica, er schuf auch ein reproduzierbares Modell für andere ORKB, welche die dezentrale Erbringung öffentlicher Dienstleistungen prüfen möchten.

Methoden

Um die Wirksamkeit und Gerechtigkeit der Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen bewerten zu können, kombinierten die Prüfungen moderne Datenanalysen, Geotechnologien sowie systemische Analysen. Dieser hybride Ansatz ermöglichte es der ORKB, eine kritische datenbezogene Einschränkung zu überwinden, die vielen Prüfungen des öffentlichen Sektors gemein ist: die Nichtverfügbarkeit von Daten einer aktuellen Volkszählung.

Der erste methodische Bestandteil umfasste Geoanalysen und die Festlegung der städtischen Flächenausdehnung. Um die Grenzen mittelgroßer Städte anhand ihrer sichtbaren städtischen Flächenausdehnungen darzustellen, wurden in der Studie georeferenzierte Daten mittels konvexer Hülle geoverarbeitet. Diese räumlichen Daten wurden anschließend mithilfe von QGIS zusammengeführt, wobei öffentliche Dienstleistungen über sogenannte „Minimum Geostatistical Units“ mit präzisen Standorten verknüpft wurden.

Aufbauend auf dieser Grundlage wurden in der zweiten Phase moderne Analysen und Kennzahlen zu Ungleichheit einbezogen. Um Muster ohne Voreingenommenheit zu ermitteln, wurde in R ein unüberwachtes maschinelles Lernverfahren – eine hierarchische Clusteranalyse – durchgeführt, bei dem räumliche Einheiten anhand gemeinsamer Merkmale hinsichtlich der Effizienz öffentlicher Dienstleistungen gruppiert wurden. Zusätzlich wurde der Gini-Index berechnet, um interne Ungleichheiten bei der Dienstleistungserbringung quantitativ zu erfassen.

Schließlich kamen systemische Analysen und Validierungsverfahren durch Stakeholder zum Einsatz, um ein ganzheitliches Verständnis der Lücken in städtischen Dienstleistungen zu gewährleisten. Die zuvor angewandten quantitativen Methoden wurden durch Instrumente des Systemdenkens ergänzt, darunter Kausalschleifendiagramme und die Régnier-Tabelle. Zum Abschluss des Verfahrens wurden die Ergebnisse in kollaborativen Validierungssitzungen gemeinsam mit den wichtigsten Stakeholdern verfeinert und überprüft.

Ergebnisse

Obwohl die territoriale Wirtschaftsstrategie Costa Ricas für den Zeitraum 2020–2050 ein klares Mandat für eine kohärente und gerechte Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zur Förderung der regionalen Entwicklung festlegt, zeigte die Anwendung dieser zweistufigen Prüfungsmethode in elf mittelgroßen Städten, dass die tatsächliche Umsetzung hinter diesem Ideal zurückbleibt. Stattdessen bleibt die Dienstleistungserbringung weitgehend ineffektiv. Sie reproduziert ein ungleiches „Zentrum-Peripherie“-Modell, in dem Institutionen isoliert voneinander agieren und lokale Schwachstellen verschlimmern.

Die konsolidierten Erkenntnisse aus allen geprüften Sektoren zeigen weit verbreitete Ungleichheiten:

A. Umwelt und Grundversorgung (Wasser, Abwassersystem, Abfall und Strom)

• Abwasseraufbereitung: Hier zeigte sich die gravierendste Infrastrukturlücke. In der ersten Phase gab es in den Städten Ciudad Quesada, Guápiles und Turrialba gar keine Abwasseraufbereitung. In den anderen vier Städten war sie nur teilweise vorhanden. In der zweiten Phase war sie ausschließlich in Nicoya verfügbar und erreichte dort gerade einmal 14 % der Gebäude vor Ort.
• Trinkwasser: Das Grundrecht auf Wasser kann nicht gewährleistet werden. In den Städten Ciudad Quesada, Liberia und Limón wurde in keinem Sektor das Minimum von einem Anschluss pro Grundstück erreicht. Für Turrialba lagen keine ausreichenden Informationen vor. In der zweiten Phase gab es in Nicoya und Quepos weiterhin erhebliche Anschlusslücken. Ein völliger Mangel an georeferenzierten Daten verunmöglichte Bewertungen in Aguas Zarcas und Orotina gänzlich.
• Feststoffentsorgung: In beiden Phasen zeigte sich eine unvollständige Versorgung, vor allem in peripheren Gebieten. In der ersten Phase waren die Mängel am Stadtrand von Liberia, Limón und Pérez Zeledón besonders ausgeprägt und blieben in Aguas Zarcas und Nicoya auch in der zweiten Phase ungelöst.
• Strom und intelligente Stromnetze: Zwar ist eine grundlegende Stromversorgung gewährleistet, doch ist die Umstellung auf intelligente Stromzähler von großen Ungleichheiten geprägt. In Pérez Zeledón gab es zwei Stadtteile mit einer kritisch geringen Rate an intelligenten Stromzählern, in Puntarenas fehlte die Mindestversorgung gänzlich. Die Städte der zweiten Phase wiesen eine unvollständige Einführung auf.

B. Soziale Infrastruktur und Mobilität (Bildung, Gesundheitsversorgung und Transport)

• Städtische Mobilität und Verkehrsüberlastung: Fast alle Zentren der mittelgroßen Städte (zum Beispiel Nicoya und Quepos) litten unter schwerer Verkehrsüberlastung; seltene Ausnahmen fanden sich lediglich in bestimmten Stadtteilen mit geringer Bevölkerungsdichte in Liberia und Puntarenas.
• Zugang zu Bildung: Die Prüfungserweiterung im Jahr 2025 zeigte, dass Grundschülerinnen und -schüler in Quepos, Aguas Zarcas und Orotina, die mehr als einen Kilometer von Bildungseinrichtungen entfernt wohnten, aufgrund des völligen Fehlens öffentlicher Schülerbeförderungsprogramme mit eindeutigen Nachteilen konfrontiert waren.
• Verzögerungen bei der Gesundheitsversorgung: In Quepos zwangen strukturelle Planungsmängel benachteiligte Bevölkerungsgruppen dazu, Wege von über vier Kilometern zurückzulegen, nur um medizinische Grundversorgungseinrichtungen zu erreichen, was den Zugang zu überlebenswichtigen medizinischen Leistungen erheblich verzögerte.

C. Digitale Infrastruktur und die Krise der Datenverwaltung

• Telekommunikation (4G vs. 5G): Während mobiles 4G-Internet in den Städten der zweiten Phase weit verbreitet ist, wurden in der ersten Phase in bestimmten Stadtteilen von Ciudad Quesada, Guápiles, Liberia, Limón und Pérez Zeledón erhebliche Lücken in der Netzabdeckung aufgedeckt. Die zukünftige Einführung von 5G steht vor erheblichen Engpässen; mit Ausnahme der Gemeinde San Carlos fehlen den Lokalverwaltungen einheitliche Vorschriften für den Aufbau der 5G-Infrastruktur.
• Die 4-Millionen-Dollar-Informationslücke: Eine wichtige systemische Erkenntnis war, dass Datentransparenz nicht gegeben ist. Trotz staatlicher Investitionen in Höhe von über 4 Millionen Dollar zur Verbesserung der offiziellen Informationssysteme waren die Betreiber nicht in der Lage, genaue georeferenzierte Daten bereitzustellen. Darüber hinaus verabsäumten es die meisten Institutionen, das Nationale Territoriale Informationssystem, kurz „SNIT“, zu aktualisieren. Dies führte zu Datenlücken, die Prüfungen sowie die öffentliche Entscheidungsfindung aktiv behindern.

Erwartete Wirkung und institutioneller Einfluss

Diese Prüfungen sind darauf ausgerichtet, auf lokaler Ebene greifbare Verbesserungen bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen in mittelgroßen Städten zu katalysieren. Durch die genaue Ermittlung von Infrastruktur- und Versorgungslücken – insbesondere solcher, die benachteiligte Bevölkerungsgruppen betreffen – zeigen die Erkenntnisse umsetzbare Wege hin zu einer gerechteren Gemeindeverwaltung auf.

Um das Systemversagen zu beheben, publizierte die ORKB verbindliche Richtlinien, die Lokalverwaltungen und wichtige Versorgungsunternehmen dazu verpflichten, gemeinsam integrierte Planungsmechanismen zu entwickeln, die im Einklang mit der Strategie 2020–2050 stehen. Darüber hinaus schreiben die Vorgaben die standardisierte Veröffentlichung von Daten zu öffentlichen Dienstleistungen im SNIT sowie die unverzügliche Harmonisierung der Regelungen auf Gemeindeebene vor, um die Telekommunikationsinfrastruktur zu modernisieren. Sobald diese Prüfungsrichtlinien umgesetzt sind, werden sie unmittelbar dazu beitragen, territoriale Ungleichheiten abzubauen, die Lebensqualität der Stadtbewohnerinnen und -bewohner zu steigern sowie ein inklusives Umfeld zu fördern, das im Einklang mit den Grundsätzen der nachhaltigen Entwicklung und dem Recht auf Stadt steht.

Zusätzlich zu lokalen Verbesserungen sollen die strategischen Erkenntnisse die dezentrale Stadtentwicklung auf die nationalen makroökonomischen Ziele abstimmen. Durch die Bewertung, inwiefern aktuelle öffentliche Dienstleistungen die Nationale Territoriale Wirtschaftsstrategie entweder unterstützen oder behindern, schaffen die Prüfungen eine Grundlage für gezielte, koordinierte institutionelle Maßnahmen. Diese Abstimmung stellt sicher, dass künftige Infrastrukturoptimierungen, die Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen sowie technologische Fortschritte erfolgreich genutzt werden, um die regionale Vernetzung und die Wirtschaftsdynamik zu stärken.

Entscheidend ist, dass diese Wirtschaftlichkeitsprüfungen anderen Organisationen der staatlichen Finanzkontrolle einen transformativen Plan bieten, indem sie aufzeigen, wie moderne Technologien und interdisziplinäre Methoden in traditionelle Rahmenwerke aufgenommen werden können. Der erfolgreiche Einsatz von Open-Source-Software wie QGIS für die räumliche Datenanalyse und R für hierarchisches Clustering beweist, dass datengestützte Werkzeuge die Präzision und Tiefe der Prüfungserkenntnisse drastisch verbessern können, ohne dass dafür unerschwingliche finanzielle Investitionen erforderlich sind. Darüber hinaus wird mit der Einbeziehung von Werkzeugen des Systemdenkens ein dynamischer Ansatz zur Bewertung komplexer öffentlicher Sektoren eingeführt. Letztlich liefert dieses Rahmenwerk durch die Schaffung eines methodischen Präzedenzfalls anderen ORKB ein reproduzierbares Modell zur Modernisierung ihrer Praktiken, was weltweit zu einer robusteren, aufschlussreicheren und wirkungsvolleren Aufsicht führt.

Gewonnene Erkenntnisse

• Methodische Robustheit in datenarmen Umgebungen: Große Datenlücken, wenn beispielsweise offizielle Daten aus Volkszählungen fehlen, lassen sich durch Rückgriff auf alternative georeferenzierte Daten, städtische Flächenausdehnungen und moderne räumliche Analysen erfolgreich überbrücken.
• Technische Weiterbildung und digitale Innovation: Durch den Einsatz moderner Programmiersprachen (zum Beispiel R Studio) und Geosoftware (zum Beispiel QGIS) können traditionelle Beurteilungsrahmen für den öffentlichen Sektor zu robusten Datenanalysen, Heatmaps und Geovisualisierung übergehen – selbst wenn die entsprechenden Kompetenzen ausgehend von technischen Grundkenntnissen entwickelt werden müssen.
• Systemdenken und Ressourceninterdependenz: Um komplexe städtische Umgebungen erfolgreich bewerten zu können, muss über isolierte Kennzahlen hinausgegangen werden, damit Schlüsselvariablen ermittelt und deren systemische, dynamische Wechselbeziehungen abgebildet werden können.
• Zusammenarbeit mit verschiedenen Stakeholdern und Validierung durch diese: Die Einbindung eines vielfältigen Netzwerks von über 100 Teilnehmenden – darunter Lokalverwaltungen, nationale Statistikämter und externe Sachverständige – ist entscheidend für die Validierung nicht-traditioneller Methoden und die Förderung der gemeinsamen Entwicklung umsetzbarer Lösungen.
• Institutionelle Skalierbarkeit und zukünftige Automatisierung: Die Dokumentation sowie der systematische Austausch innovativer Methoden ermöglichen einen nahtlosen internen Wissenstransfer, die Einbeziehung in zukünftige strategische Projekte sowie die langfristige Skalierung hin zu automatisierten, kontinuierlichen und KI-gesteuerten Rahmenwerken durch strategische akademische Zusammenschlüsse.