Le rôle des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques dans l’audit des banques centrales et des activités gouvernementales au cours des crises financières et économiques

Auteure : Jessica Du, Vice-présidente et Rédactrice en chef de la Revue internationale de la vérification des comptes publics

Lors du 25^ème Congrès international des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INCOSAI), les délégués se sont penchés sur une question cruciale à laquelle sont confrontées les institutions publiques aujourd’hui : comprendre le rôle que les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) devraient jouer dans l’audit des banques centrales et des activités gouvernementales au cours des crises financières et économiques.

Un thème opportun et sensible

En présentant le premier thème technique du Congrès, le président de l’INTOSAI, Mohamed El-Faisal Youssef, de l’Autorité nationale de contrôle des comptes (ASA) de l’Égypte, a donné le ton de la discussion en soulignant la diversité des mandats dans le cadre desquels les ISC opèrent. Il a fait remarquer que, selon les juridictions, certaines ISC auditent directement les banques centrales, tandis que d’autres sont limitées par des cadres juridiques ou constitutionnels conçus pour protéger l’indépendance monétaire. Cependant, indépendamment de ces différences, la responsabilité fondamentale des ISC reste la même : s’adapter en période de crise, atténuer les risques et renforcer la confiance des citoyens dans les institutions publiques. Il a souligné que les crises financières ne perturbent non seulement les marchés, elles mettent également à l’épreuve les systèmes de gouvernance.

Cartographier le paysage mondial

Pour ancrer la discussion dans la réalité, Steve Sanford, Directeur général de la Cour des comptes (Government Accountability Office, GAO) des États-Unis d’Amérique, a mis en avant le document du thème 1 et présenté les conclusions d’une enquête mondiale menée par le Groupe de travail de l’INTOSAI sur la stabilité financière et économique. Environ un tiers des membres de l’INTOSAI ont répondu, ce qui a permis d’obtenir un aperçu général des pratiques actuelles.

Les résultats de l’enquête ont fourni des informations importantes sur le paysage mondial actuel. Environ 70 % des ISC ayant répondu ont déclaré disposer d’une certaine autorité pour auditer leur banque centrale, tandis qu’environ 30 % ont indiqué n’en avoir aucune. Même lorsque cette autorité existait, son champ d’application variait considérablement, allant d’audits financiers, de conformité et de performance complets à des responsabilités plus limitées ou plus étroitement définies.

Dans toutes les régions, les ISC ont fait état de défis communs : expertise technique limitée en matière d’instruments financiers complexes, autorité d’audit restreinte, difficulté d’accès aux données sensibles et tâche délicate consistant à préserver l’indépendance de la banque centrale tout en garantissant la responsabilité. Les participants ont convenu que la question n’était pas de savoir si les banques centrales devaient être auditées, mais comment trouver un équilibre qui respecte l’autonomie sans sacrifier la transparence.

L’expérience de l’Égypte : l’audit de la réponse à la crise

L’expérience de l’Égypte a fourni une étude de cas pratique. Au cours de la crise financière mondiale de 2008, puis à nouveau pendant la pandémie de COVID-19, la Banque centrale d’Égypte a déployé des outils de politique monétaire pour absorber les chocs économiques, en ajustant les taux d’intérêt, les réserves obligatoires et les mécanismes de liquidité. Le gouvernement a simultanément mis en place des programmes sociaux de protection afin de protéger les citoyens contre l’inflation et la perte de revenus.

Ali Abdel-Aal, Chef de secteur à l’ASA, a détaillé comment les dépenses publiques ont atteint 41 milliards de livres égyptiennes entre 2024 et 2025 en réponse aux pressions économiques persistantes. Les initiatives allaient des programmes de sécurité alimentaire aux subventions visant à augmenter le pouvoir d’achat. Des remises allant jusqu’à 20 % ont été accordées sur certains produits, à condition qu’au moins 25 % de leurs composants soient fabriqués localement.

D’autres initiatives ont financé des petites et moyennes entreprises, soutenu le secteur du tourisme et financé des projets de développement dans les domaines des énergies renouvelables et de l’agriculture.

Le rôle de l’ASA n’était pas de remettre en question les décisions de politique monétaire, mais d’évaluer l’efficacité et l’efficience de ces initiatives. L’ASA a évalué si les fonds parvenaient aux bénéficiaires visés, si les contrôles internes étaient adéquats et si les objectifs des initiatives étaient atteints. 

Les conclusions de l’audit ont donné lieu à des recommandations visant à renforcer les mécanismes d’audit interne, à améliorer la coordination entre les organismes de mise en œuvre et à accroître l’efficacité de la gestion des ressources publiques. Cependant, des défis subsistaient, notamment en ce qui concerne la complexité de la coordination entre plusieurs institutions et la transformation numérique en cours des bases de données de soutien.

La leçon était claire : en temps de crise, l’audit doit être flexible, fondé sur les risques et tourné vers l’avenir. Les ISC doivent identifier les activités à haut risque, se prémunir contre la corruption et la mauvaise gestion, et transformer les défis en opportunités d’amélioration systémique.

Le point de vue saoudien : contrôles internes et indépendance

Depuis l’Arabie saoudite, Mme Lama AlHammadi, de la Cour générale des comptes d’Arabie saoudite, a souligné l’importance de renforcer les contrôles internes en période de turbulences financières.

Bien que la Cour générale des comptes d’Arabie saoudite n’ait pas pour mandat d’auditer directement la banque centrale d’Arabie saoudite, elle a mené des audits approfondis des mesures prises par le gouvernement pendant la pandémie de COVID-19, examinant les programmes de soutien salarial, les mesures d’allègement fiscal et les initiatives en matière de sécurité alimentaire. Ses remarques reflétaient une conception commune : les mesures fiscales et monétaires sont « les deux faces d’une même médaille ». Même lorsqu’un côté reste hors du champ de compétence directe de l’autorité d’audit, le côté visible, à savoir les charges publiques, doit être examiné avec rigueur.

Selon elle, les auditeurs dans ce domaine doivent posséder plus que des compétences comptables traditionnelles. Ils doivent avoir une connaissance approfondie de la politique microéconomique, de la réglementation financière, de la gestion des liquidités et des mécanismes de réponse aux crises. Des capacités d’analyse et une maîtrise des technologies sont également essentielles, en particulier à mesure que les systèmes financiers deviennent plus numérisés et complexes.

L’Union Européenne : une complexité à grande échelle

Mijal Koslovs, de la Cour des comptes européenne (CCE), a décrit la manière dont l’Union Européenne a abordé la réforme de la gouvernance financière après la crise de 2008. En 2012, l’UE a créé l’Union bancaire européenne, établissant un Mécanisme de surveillance unique, un Mécanisme de résolution unique et un ensemble de règles unifiées pour les États membres.

Ces réformes ont transféré de nouveaux outils opérationnels et de nouvelles responsabilités de surveillance au niveau de l’UE, suscitant des attentes en matière de contrôle indépendant. Cependant, elles ont également introduit une certaine complexité. Les mandats d’audit couvrent désormais plusieurs niveaux : les autorités nationales de surveillance, les institutions de l’UE et les accords intergouvernementaux.

La Cour des comptes européenne a abordé cette évolution en réalisant des audits de performance et en instaurant une confiance mutuelle avec les entités auditées. Cependant, elle a indiqué que l’expérience n’avait pas été simple. Chaque audit dans ce domaine est unique, politiquement sensible et techniquement exigeant. Les préoccupations en matière de confidentialité et les obstacles au partage d’informations ont nécessité la mise en place d’une infrastructure technologique sécurisée et la mise à niveau des systèmes. Néanmoins, le principe fondamental reste le même : l’indépendance et la responsabilité ne sont pas des forces opposées. Correctement structurées, elles se renforcent mutuellement.

Renforcer les capacités pour une nouvelle ère

Tout au long des discussions thématiques en petits groupes linguistiques sur le thème 1, un message cohérent s’est dégagé : la capacité institutionnelle est le fondement de la crédibilité. La Cour générale des comptes d’Arabie saoudite a fait office de rapporteur général et a synthétisé les discussions linguistiques animées par la Commission générale d’audit du Libéria (ISC du Libéria) et le Bureau du Contrôleur de l’État d’Israël (ISC d’Israël) [en anglais] ; le Bureau d’audit de Jordanie (ISC de Jordanie) et la Cour des comptes de Tunisie (ISC de Tunisie) [en arabe] ; le Bureau du Vérificateur général du Canada (ISC du Canada) et la Cour des comptes du Sénégal (ISC du Sénégal) [en français] ; et le Bureau du Contrôleur général de la République du Panama (ISC du Panama) et le Contrôleur général de la République du Pérou (ISC du Pérou). 

L’audit des banques centrales et des régulateurs financiers exige une expertise en économie, en réglementation bancaire, en gestion des risques et en analyse macroéconomique. Les participants ont noté une baisse inquiétante du nombre d’étudiants s’inscrivant dans des programmes d’économie dans certaines régions, ce qui contribue à une pénurie de spécialistes expérimentés.

De plus, des crises telles que celle de la COVID-19 ont mis en évidence des difficultés opérationnelles. Les restrictions de déplacement ont limité l’accès aux entités auditées. Cependant, comme l’ont souligné les participants à l’INCOSAI, les normes éthiques et les exigences en matière de preuves ne peuvent être assouplies. Les auditeurs doivent s’adapter en recourant à des procédures alternatives, à des outils numériques et à des canaux de données sécurisés, mais ils ne peuvent faire de compromis sur les preuves.

Les normes internationales telles que l’ISSAI 315 soulignent la nécessité pour les auditeurs de bien comprendre le contexte. Les délégués ont convenu que l’audit en situation de crise nécessite une formation professionnelle continue, des équipes multidisciplinaires, des analyses de données avancées et même l’utilisation stratégique de l’intelligence artificielle pour traiter des ensembles volumineux de données et détecter les modèles de risque.

L’INTOSAI et ses organes régionaux ont été identifiés comme des plateformes essentielles pour l’échange de connaissances, par le biais d’ateliers, d’examens par les pairs, d’échanges de personnel et d’audits parallèles. Cela a encore souligné l’importance du partage d’expériences pour renforcer la résilience collective des ISC. 

Clarté juridique et coopération structurée

Une question récurrente a concerné les mandats légaux lors des discussions sur le thème 1. Dans certaines juridictions, les accords monétaires dépassent le cadre de l’autorité nationale, ce qui complique la surveillance. Environ sept ISC sur dix ont déclaré disposer d’une certaine autorité légale pour auditer leur banque centrale ; trois sur dix ont déclaré n’en avoir aucune. Lorsque cette autorité existe, elle exclut souvent les jugements de politique monétaire tout en autorisant l’examen des processus de gouvernance, des rapports financiers et des performances opérationnelles.

Les participants au Congrès ont souligné l’importance de mandats législatifs clairs. L’ambiguïté peut conduire soit à une intervention excessive, soit à une restriction indue, deux situations qui affaiblissent la responsabilité. En revanche, des limites bien définies encouragent une coopération constructive et renforcent le respect mutuel entre les institutions. La surveillance ne doit pas empiéter sur l’indépendance politique, mais cette indépendance ne doit pas non plus devenir un moyen de se soustraire à tout contrôle.

Au-delà de l’audit financier : une vision plus large

Au fil des discussions, une vision plus globale des ISC s’est dégagée : le rôle des ISC en période de crise devrait aller au-delà de l’audit financier classique et s’étendre à l’évaluation à long terme de l’efficacité des politiques, à l’analyse macroéconomique et à l’évaluation proactive des risques émergents.

Les auditeurs doivent non seulement se demander si les fonds ont été dépensés légalement, mais aussi si les interventions ont protégé les plus vulnérables, renforcé la résilience économique et justifié les ressources publiques déployées.

La surveillance des crises doit évaluer la coordination entre les ministères des finances, les banques centrales et les régulateurs, car les crises mettent à l’épreuve les systèmes, et non les institutions isolées. L’audit en temps réel et les mécanismes de suivi structurés peuvent transformer les conclusions en réformes tangibles.

Un partenariat pour l’intégrité

Alors que l’INCOSAI clôturait ce thème, une conviction commune a résonné à travers les régions et les systèmes juridiques : la surveillance et l’indépendance sont des partenaires en matière d’intégrité.

Les banques centrales garantissent la stabilité des prix et la confiance financière. Les gouvernements déploient des outils budgétaires pour protéger les citoyens, et les ISC se trouvent à la croisée des chemins, veillant à ce que les ressources publiques soient gérées de manière légale, efficace et de façon à maintenir la confiance.

Les crises économiques et financières continueront de mettre les nations à l’épreuve. Mais lorsque l’autorité d’audit est claire, que les capacités sont solides et que la collaboration est sincère, la surveillance devient plus qu’un exercice rétrospectif, elle est aussi un instrument stratégique de résilience dans les moments difficiles. Les audits ne sont pas seulement un examen des dépenses. Ils contribuent à garantir la confiance entre les citoyens et les institutions qui les servent, et constituent un investissement dans la résilience économique et financière en période difficile.