Examen des charges du Programme national de logement du Brésil (PMCMV) : enseignements pour garantir la responsabilité dans l’affectation et l’utilisation des fonds publics

Par André Farias, Auditeur principal à la Cour fédérale des comptes du Brésil (TCU)

Résumé

Si les audits financiers des charges publiques constituent la pierre angulaire de la responsabilité des pouvoirs publics, un aspect crucial des finances publiques échappe souvent à un examen aussi rigoureux : les pertes de produits liées aux charges fiscales. En 2023-2024, l’Institution supérieure de contrôle des finances publiques du Brésil (ISC du Brésil) a mené un audit des avantages fiscaux fédéraux qui a révélé d’importantes lacunes en matière de gouvernance et des risques pour la viabilité budgétaire.

Cet article présente une étude de cas de cet audit, en détaillant la manière dont l’organisme d’audit brésilien a évalué l’efficacité des programmes d’avantages fiscaux et leur impact économique réel, dans le but d’améliorer la transparence des finances publiques. Il conclut en expliquant les enseignements tirés pour d’autres ISC cherchant à renforcer la surveillance de la politique budgétaire au-delà des procédures d’audit financier traditionnelles.

Introduction

Les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) jouent depuis longtemps le rôle de gardiennes des dépenses publiques. Cependant, à une époque marquée par des pressions budgétaires croissantes et un recours accru aux incitations fiscales pour stimuler les secteurs économiques, la responsabilité publique doit également s’étendre aux décisions relatives aux produits. Les allègements et incitations fiscaux conduisent souvent les gouvernements à perdre autant de produits qu’ils en dépensent directement. Pourtant, ces pertes font rarement l’objet du même examen minutieux ni de la même transparence.

Consciente de ce déséquilibre, l’ISC du Brésil a lancé une série d’examens qui ont abouti à un audit complet des dépenses fiscales fédérales dans le cadre de son évaluation 2023 des comptes annuels de l’Union. Les conclusions ont suscité un débat national et mis en évidence les réformes urgentes nécessaires pour aligner la gouvernance budgétaire sur les principes constitutionnels d’efficacité, de transparence et d’équité.

Contexte : portée et ampleur des dépenses fiscales au Brésil

Selon le rapport 2024 de la TCU sur les comptes fédéraux de 2023, le gouvernement brésilien a renoncé à environ 518,9 milliards de réaux (105 milliards de dollars) de recettes fiscales en raison d’un large éventail d’exonérations et de programmes d’incitation. Ce chiffre représente 5,9 % du PIB du pays et près d’un quart des recettes publiques totales.

Plus frappant encore, 32 nouveaux programmes d’avantages fiscaux ont été introduits rien qu’en 2023, avec des coûts estimés à 213,6 milliards de réaux brésiliens jusqu’en 2026. La TCU a souligné que bon nombre de ces incitations ne s’accompagnaient pas d’évaluations d’impact ex ante, de mécanismes de suivi ou de justifications sociales ou économiques claires. Dans certains cas, des exonérations de longue date ont été renouvelées malgré une sous-performance constante dans la réalisation des avantages publics escomptés.

Méthodologie d’audit

L’audit a été réalisé dans le cadre du rapport et de l’avis préliminaire de la TCU sur les comptes du gouvernement fédéral, sous la direction du ministre Vital do Rêgo. Son champ d’application comprenait :

• L’inventaire et la classification de tous les programmes de dépenses fiscales en vigueur.
• L’analyse de l’impact budgétaire prévu par rapport à l’impact réel, à partir des données de l’Administration fédérale des recettes et du Trésor national.
• Une analyse comparative des avantages fiscaux et des résultats des politiques, notamment en matière de création d’emplois, de développement régional ou de croissance industrielle.
• Examen des pratiques législatives relatives à l’approbation et au renouvellement des incitations fiscales.
• Une analyse comparative internationale, axée sur les lignes directrices de l’OCDE en matière de transparence et de contrôle des dépenses fiscales.

Principales conclusions

1. Absence de planification stratégique et de critères de performance

La TCU a constaté que le pouvoir exécutif soumettait rarement les politiques en matière de dépenses fiscales à la même rigueur de planification que celle exigée pour les dépenses publiques. Peu de programmes avaient défini des objectifs, des cibles mesurables ou des indicateurs de performance. En conséquence, de nombreux avantages fiscaux fonctionnaient comme des subventions quasi permanentes, avec peu de contrôle ou de retour d’information sur leur efficacité.

2. Risques budgétaires et contraintes budgétaires

L’expansion incontrôlée des dépenses fiscales a contribué à la fragilité structurelle des finances publiques du Brésil. Les 518,9 milliards de réaux de recettes non perçues ont largement dépassé l’ensemble des investissements fédéraux et rivalisaient avec les principales catégories de dépenses obligatoires telles que les retraites ou les soins de santé. Cette dynamique sape la crédibilité budgétaire et restreint la marge de manœuvre budgétaire pour les investissements discrétionnaires.

3. Répartition régressive des avantages

L’audit a montré qu’une part disproportionnée des avantages fiscaux favorisait les grandes entreprises et les secteurs les plus riches. Par exemple, la compagnie pétrolière publique Petrobras et le géant minier Vale ont respectivement bénéficié de 29,5 milliards et 19,2 milliards de réaux brésiliens d’allègements fiscaux, sans retour clair pour la collectivité. Dans le même temps, les petites entreprises ou les populations vulnérables ont très peu bénéficié de l’architecture fiscale existante.

4. Lacunes de gouvernance dans le processus législatif

La TCU a souligné que de nombreuses incitations fiscales ont été introduites ou prolongées par le biais de mesures provisoires ou d’amendements de dernière minute lors des discussions budgétaires, contournant ainsi tout examen structuré. Certains programmes ne comportaient ni plafond de dépenses ni clause d’expiration, ce qui leur permettait de perdurer indéfiniment sans réévaluation.

Recommandations

Dans son avis final sur les comptes de 2023 (Décision n° 1534/2024 – Plénière), la TCU a émis des recommandations concrètes et applicables :

• Imposer un plafond prudentiel aux dépenses fiscales totales, exprimé en pourcentage des recettes fédérales.
• Suspendre la création de nouvelles exonérations tant que le budget fédéral reste déficitaire.
• Rendre obligatoires les évaluations d’impact ex ante et ex post pour tous les programmes d’avantages fiscaux, conformément aux normes internationales telles que celles de l’OCDE et du FMI.
• Renforcer la transparence en élargissant la divulgation publique des bénéficiaires, des estimations des coûts budgétaires et des résultats attendus des politiques fiscales.
• Institutionnaliser des mécanismes de révision périodique des programmes existants, y compris des clauses d’extinction automatique à moins d’un renouvellement fondé sur les performances.

Ces mesures visent à rééquilibrer le cadre de gouvernance budgétaire du Brésil et à améliorer l’efficacité et l’équité des instruments de finances publiques.

Impact sur le public et les politiques

Les faiblesses identifiées par l’audit dans la gestion financière et le suivi de l’Initiative nationale pour le logement (PMCMV) du Brésil ont eu — et pourraient continuer d’avoir — plusieurs conséquences sur l’impact public et les résultats politiques du programme :

• Atteinte à la transparence et au contrôle social : des données incohérentes et peu fiables sur l’utilisation des fonds et les résultats du programme nuisent à la transparence de celui-ci et rendent l’audit difficile. Cela empêche la société — y compris les organisations non gouvernementales, qui font implicitement partie du concept de contrôle social — de suivre et d’examiner de près cette politique publique.
• Difficulté à mesurer l’efficacité : l‘absence d’un suivi rigoureux et d’indicateurs actualisés — tels que l’évolution du déficit de logements — affaiblit la capacité à évaluer si le programme atteint effectivement ses objectifs fondamentaux. Cela limite la prise de décision et les améliorations politiques visant à mieux répondre aux besoins de la population.
• Risque d’interruption des projets et de non-réalisation des objectifs : les difficultés financières et les prévisions de dépenses divergentes laissent présager un risque d’arrêt des travaux de construction en raison de projections erronées des décaissements. Des problèmes tels que les retards de paiement aux entrepreneurs et un suivi inopportun contribuent à l’accumulation de projets interrompus, ce qui affecte directement les bénéficiaires.
• Utilisation inefficace des ressources publiques : des problèmes tels que l’utilisation inappropriée des dettes en cours, les dépenses sans engagement préalable et les lacunes comptables révèlent des défaillances dans la gestion financière. Le non-respect du principe de la comptabilité d’exercice entraîne une sous-évaluation des actifs fédéraux, ce qui complique à la fois la gestion des actifs et la gestion financière.
• Responsabilité compromise : l‘absence de données fiables et d’un suivi adéquat nuit à la capacité du gouvernement à rendre compte de manière transparente et précise à la société de la mise en œuvre et des résultats de la PMCMV.

En résumé, les leçons tirées soulignent la nécessité urgente d’améliorer la gestion de l’information, le suivi des résultats et les procédures comptables et financières afin de garantir la transparence, la fiabilité, l’efficience et l’efficacité de la PMCMV et des futurs programmes de logement.

Ce que d’autres ISC peuvent tirer de cet audit de l’examen des dépenses réalisé par la TCU

L’audit de la PMCMV, axé sur sa gestion financière, a révélé plusieurs faiblesses et mis en évidence des enseignements clés pour la gestion de programmes publics à grande échelle :

• Une gestion des données critique et unifiée : il existait des divergences et des incohérences importantes et préoccupantes dans les données financières entre le ministère du Développement régional (MDR), la Caixa (gestionnaire opérationnel) et les autres agents financiers. La décision mentionnait l’absence apparente, au sein du programme, d’une procédure comptable claire et objective. Cela montre la nécessité impérative d’un plan conjoint et solide de gestion de l’information afin de garantir des données cohérentes, fiables et en temps utile.
• Suivi et évaluation indispensables des résultats : après plus de dix ans, les mécanismes d’évaluation des résultats étaient encore jugés embryonnaires. Un audit précédent avait déjà constaté la précarité du suivi des résultats de la PMCMV. L’indicateur du déficit de logements est obsolète depuis 2015, ce qui empêche toute évaluation de l’impact récent et montre que le suivi et l’évaluation continus sont indispensables pour affiner les politiques publiques.
• Séparation comptable spécifique au programme : l’audit n’a constaté aucune séparation des comptes au sein du Fonds de location résidentielle (FAR) pour les sociétés de la PMCMV et les sous-programmes du FAR. Cela empêche d’obtenir des données claires sur les coûts totaux ainsi que sur les sources et l’utilisation des fonds pour chaque programme. Cela nous rappelle que les ressources doivent être séparées entre les différents programmes de logement pour plus de clarté et une meilleure gestion.
• Une planification financière et budgétaire rigoureuse : bien qu’une partie de l’analyse ait été renvoyée à une autre procédure, les conclusions initiales ont révélé des ressources budgétaires fédérales insuffisantes et des problèmes tels que l’utilisation de dettes impayées des années précédentes. Ce point souligne à quel point une planification budgétaire et financière précise est cruciale.
• Respect des normes comptables du secteur public : le fait de ne pas avoir utilisé la comptabilité d’exercice pour enregistrer la participation financière de certains bénéficiaires dans les comptes du MDR a également constitué une violation des règles comptables du secteur public. Cela a conduit à une sous-évaluation des actifs de l’Union et à des difficultés pour prévoir les résultats futurs du programme, démontrant que les registres comptables doivent strictement respecter les normes afin de refléter correctement les droits et les obligations.

Conclusion

Alors que les gouvernements du monde entier cherchent à concilier discipline budgétaire et développement inclusif, la surveillance des dépenses fiscales devient impérative. La TCU du Brésil a abordé cette question complexe avec une stratégie ferme, fournissant des enseignements concrets qui ont conduit à de véritables réformes. 

Cela montre que le contrôle fiscal peut être à la fois technique et transformateur. Ce faisant, il a non seulement préservé des milliards de ressources publiques, mais a également renforcé les fondements de la gouvernance démocratique. 

Pour la communauté internationale de l’audit, ce cas souligne qu’un audit efficace des finances publiques doit aller au-delà des dépenses pour s’intéresser au monde souvent caché des incitations fiscales et à leur impact réel sur la société.