Un parcours de développement institutionnel vers la création d’une ISC véritablement spécialisée et indépendante : comment l’ISC du Mozambique est devenue une référence en matière d’audits spécialisés et ses perspectives d’avenir

Auteur : Stefano Capello

L’Institution supérieure de contrôle des finances publiques (ISC) du Mozambique continue d’être opérationnelle selon un modèle hybride hérité de l’époque coloniale, qui s’apparente au modèle juridictionnel. Le tribunal administratif du Mozambique (Tribunal Administrativo, TA) regroupe trois tribunaux distincts au sein d’une seule organisation, représentés par leurs chambres respectives. Les Première et Deuxième chambres sont respectivement chargées des litiges administratifs et fiscaux et douaniers. La Troisième chambre exerce les fonctions d’une ISC. Malgré un processus visible et constant de développement institutionnel ces dernières années, le principal obstacle à son progrès a été sa structure hybride. Cette configuration entrave l’indépendance organisationnelle, financière et fonctionnelle de l’institution, qui est le fondement du fonctionnement efficace d’une ISC, comme le reconnaît la Déclaration de Lima de 1977. Par conséquent, il n’existe pas au Mozambique d’ISC pleinement fonctionnelle qui réponde aux recommandations des Nations Unies (ONU), de l’INTOSAI et aux meilleures pratiques internationales.

Cet article a été rédigé par la GIZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit), un partenaire technique clé de la TA depuis 2006. Le soutien de la GIZ se poursuit dans le cadre du Programme de bonne gouvernance financière, une collaboration entre la République du Mozambique, la Coopération allemande, l’ambassade de Suisse et l’Union Européenne. Malgré les défis institutionnels liés à sa structure hybride, la TA a considérablement amélioré sa fonction de contrôle externe. Ces progrès, rendus possibles grâce aux synergies avec divers partenaires, ont abouti à un consensus au plus haut niveau du gouvernement sur la nécessité de créer une Institution supérieure de contrôle des finances publiques  pleinement indépendante, spécialisée et autonome, le Tribunal de Contas de Moçambique. Les paragraphes ci-dessous retracent ce parcours de développement institutionnel, en soulignant les étapes clés, les défis et l’importance de la réforme constitutionnelle actuellement en cours. 

Au début de la coopération avec la GIZ, la Troisième chambre de la Cour des comptes concentrait l’ensemble de ses activités sur le contrôle préalable des actes et des contrats, un processus de vérification préliminaire garantissant la conformité juridique et budgétaire. À l’époque, la Cour des comptes n’avait réalisé qu’un nombre limité d’audits et n’avait jamais audité les collectivités locales. En 2026, le mandat de l’institution a considérablement évolué, 80 % de ses activités étant désormais consacrées aux audits et aux jugements. La TA effectue désormais des audits continus à tous les niveaux de gouvernement : central, provincial, régional et municipal. Cette transformation est clairement illustrée par l’augmentation du nombre d’audits, qui est passé de 35 en 2006 à 600 en 2010. À ce jour, la TA a réalisé plus de 8 000 audits depuis 2006.

Renforcer la culture de la responsabilité

En 2007, seules 107 entités publiques ont soumis leurs comptes au Tribunal administratif (TA), soit moins de 8 % de l’ensemble des entités publiques. En substance, pratiquement aucune entité n’était responsable devant la TA. En 2025, toutes les entités publiques soumettent désormais leurs comptes de gestion à la TA, bien qu’ils soient encore sous forme physique. Cependant, une initiative pionnière, le « système de soumission électronique des comptes publics », est actuellement mise en œuvre, marquant un changement de paradigme dans la gestion des finances publiques au Mozambique.

Introduction des audits de performance

En 2010, la GIZ a soutenu l’introduction des audits de performance à la TA, en encourageant l’apprentissage entre pairs avec les cours des comptes brésiliennes. La nouvelle équipe d’audit de performance de la TA a suivi une formation dispensée par ces institutions brésiliennes, en tant que facilitateurs. En 2010, la Cour des comptes a réalisé son tout premier audit de performance, axé sur la « distribution de manuels scolaires », en collaboration avec toutes les cours des comptes brésiliennes. Depuis lors, la Cour des comptes a régulièrement réalisé des audits de performance annuels dans des secteurs clés, notamment la santé, l’éducation, l’agriculture, les transports et autres.

Introduction d’audits spécialisés

Au cours de la dernière décennie, la TA a considérablement amélioré ses capacités d’audit, passant d’une institution principalement axée sur la conformité à une institution qui réalise des audits spécialisés dans des secteurs critiques. Avec le soutien de la GIZ et de partenariats internationaux, la TA a développé une expertise dans les domaines des travaux publics, des industries extractives et des audits environnementaux, en s’alignant sur les normes mondiales et en répondant aux défis uniques du Mozambique en matière de gouvernance. Ces initiatives ont renforcé la transparence, la responsabilité et le débat public sur la gestion des ressources, marquant un changement crucial dans le rôle de la TA en tant qu’Institution supérieure de contrôle des finances publiques du pays. 

Grâce à une initiative pionnière de la GIZ avec les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) de la région, le Tribunal administratif (TA) du Mozambique a créé en 2009 le secteur d’audit des travaux publics. Il a recruté des ingénieurs et des architectes qui ont été formés dans le cadre d’accords de coopération avec d’autres cours des comptes. Aujourd’hui, ce secteur est bien établi et audite des projets d’infrastructure complexes, tels que des autoroutes. La GIZ a équipé la TA d’un laboratoire d’audit des travaux publics, le seul du genre parmi les ISC en Afrique.

En 2015, la TA a commencé à auditer l’industrie extractive et a introduit un chapitre exclusif sur l’industrie extractive dans son Rapport annuel et son Avis sur l’exécution du budget général de l’État, dans le but de couvrir l’ensemble de la chaîne de valeur du secteur. Ce chapitre est préparé et publié chaque année, y compris sur Internet. Les principaux domaines d’intérêt comprennent l’analyse des coûts récupérables dans les projets liés au gaz naturel (le premier rapport a identifié 2 milliards de dollars non confirmés par le gouvernement du Mozambique), les paiements de redevances, le calcul des plus-values et l’analyse du mécanisme de partage des revenus tirés des ressources, dans le cadre duquel 2,75 % des taxes sur la production issues de l’exploitation des ressources minérales sont destinés au développement local. L’inclusion de ces questions dans les analyses de l’assistance technique a favorisé le débat public sur la gouvernance dans le secteur extractif du pays, favorisant ainsi la transparence et la responsabilité. 

Au sujet du thème du climat et de l’environnement, un accord de coopération a été signé entre l’assistance technique et la Cour des comptes de l’Amazonas (TCE-AM), au Brésil, afin de mettre en place des audits environnementaux. L’assistance technique a participé au premier audit coordonné des zones protégées, aux côtés des ISC de cinq pays africains lusophones, sous la coordination de la Cour fédérale des comptes du Brésil (La TCU) et avec le soutien de la GIZ. Dans le domaine environnemental, en mettant l’accent sur le changement climatique, la TA a appliqué en 2024 l’outil ClimateScanner de l’INTOSAI, qui donne un aperçu de la gouvernance, des politiques publiques et du financement climatique du pays. À la suite de ce travail, la TA a été la seule ISC africaine à présenter son expérience au cours d’un événement parallèle de l’INTOSAI pendant la COP 29, à Bakou.

Conseil sur les réformes juridiques relatives à la TA et défense de son indépendance

En 2024, une proposition législative a menacé l’indépendance de la TA en cherchant à réduire considérablement son autorité. La proposition visait à supprimer la supervision de la TA sur des entités critiques et à transférer les pouvoirs d’audit et de jugement aux tribunaux administratifs provinciaux. Cette mesure sans précédent aurait conduit à la création de cours des comptes infranationales dans un État unitaire, une structure unique au monde et susceptible de compromettre l’autonomie de la TA, d’affaiblir son rôle d’Institution supérieure de contrôle des finances publiques centralisée et de fragmenter ses capacités de surveillance. De tels changements risquaient d’éroder la capacité de la Cour des comptes à garantir une gouvernance financière cohérente et indépendante dans tout le Mozambique, exposant potentiellement les finances publiques à des inefficacités et à une responsabilité réduite. La GIZ, en étroite collaboration avec des partenaires clés, notamment le Fonds monétaire international (FMI), a fourni un soutien consultatif solide pour contrer ces propositions. Grâce à ses services de conseil, la GIZ a élaboré un avis technique complet qui a renforcé la position de la Cour des comptes. Cet avis a joué un rôle déterminant dans les débats parlementaires, où il a été longuement discuté par diverses commissions techniques. Grâce à ces efforts concertés en matière de conseil et à ces partenariats stratégiques, les compétences et l’indépendance de la Cour des comptes ont été préservées, ce qui a permis de garantir son rôle essentiel dans le cadre de la gouvernance financière du Mozambique et la nécessité de créer une ISC moderne et autonome.

Vers la création de la Cour des comptes du Mozambique

La création du Tribunal de Contas de Moçambique (TCM) représente l’aboutissement d’années de renforcement des capacités institutionnelles et souligne la reconnaissance croissante par le public du fait que des systèmes de contrôle solides et matures sont essentiels au développement démocratique, à la croissance économique et à l’amélioration du bien-être social. Depuis 2008, la GIZ est pionnière parmi les partenaires de coopération dans le plaidoyer en faveur de la nécessité de réformer la conception institutionnelle de la TA, en transformant la Cour des comptes en une ISC à part entière, conforme aux normes internationales, indépendante et spécialisée. Le dernier plan stratégique de la TA reflétait la nécessité de créer une cour des comptes dédiée afin de relever les contraintes et les défis posés par la structure institutionnelle actuelle. Une étude approfondie sur cette question a été préparée par la GIZ, qui a fait l’objet de discussions approfondies avec le gouvernement, le pouvoir judiciaire, le pouvoir législatif et les organisations de la société civile (OSC). Un consensus technique et politique s’est dégagé sur cette nécessité, notamment exprimé dans le discours inaugural du président de la République en janvier 2025 et dans la position unifiée de tous les partis politiques au Parlement. La réforme nécessite un amendement à la Constitution, dont la proposition a été soumise par l’assistance technique au gouvernement le 30 juin 2025 et élaborée en s’appuyant sur l’étude de la GIZ. Une fois la Cour des comptes du Mozambique mise en place, l’audit externe fera un bond qualitatif, encore plus important que les progrès observés jusqu’à présent, marquant une étape cruciale dans le renforcement de l’indépendance institutionnelle.