Un siècle de changements : le parcours de l’ISC d’Albanie vers l’indépendance et la modernisation
Auteure : Xhesila Nano, PhD (c), Cheffe de la Direction de la communication et des relations internationales, Institution supérieure de contrôle des finances publiques d’Albanie
Introduction
L’indépendance des ISC étant la pierre angulaire de leur capacité à protéger les ressources publiques, à promouvoir la transparence et à renforcer la confiance dans le gouvernement, il est largement admis dans le monde de l’audit international que sans autonomie institutionnelle, financière et opérationnelle, les conclusions et recommandations d’audit risquent d’être influencées, sous-estimées ou ignorées, ce qui nuit à la responsabilité. À ce titre, des cadres tels que les Déclarations de Lima et de Mexico ont toujours affirmé que l’indépendance des ISC est un pilier essentiel de la gouvernance démocratique. Toutefois, l’indépendance n’est pas un état figé, car elle nécessite une protection et une adaptation à des réalités dynamiques.
Dans ce contexte, le 20 mai 2025, l’Institution supérieure de contrôle des finances publiques d’Albanie (ALSAI) a célébré son 100ème anniversaire, ce qui constitue une occasion significative de réfléchir à son parcours complexe vers l’indépendance institutionnelle. Au cours d’un siècle, l’ALSAI a été opérationnelle sous des systèmes politiques très différents, passant de la monarchie à un régime communiste étroitement contrôlé, puis à une démocratie en développement avec des aspirations croissantes en matière de transparence, de responsabilité et de bonne gouvernance. Au fil des ans, l’ALSAI a dû relever de nombreux défis pour préserver et renforcer son indépendance, ce qui a façonné son identité institutionnelle et guidé ses efforts vers la modernisation et l’alignement international. Cet article explore le parcours de l’ALSAI à travers l’histoire, tout en analysant son indépendance à chaque étape, et conclut sur les points clés relatifs aux conditions juridiques, structurelles et professionnelles nécessaires pour préserver et renforcer l’indépendance des ISC dans le contexte de la gouvernance démocratique et de l’intégration à l’Union Européenne (UE).
D’un nouveau gouvernement indépendant au communisme
Les bases du contrôle financier en Albanie ont été jetées une fois la Déclaration d’indépendance réalisée en 1912, lorsque le gouvernement nouvellement formé a reconnu que la gestion des finances publiques ne se limitait pas à la collecte et à la dépense de fonds, mais impliquait également la garantie de la responsabilité. Les premiers efforts visant à mettre en place des structures de surveillance ont notamment consisté en la proposition d’un Conseil des anciens lors de l’Assemblée de Vlora en 1912 afin de soutenir la responsabilité du gouvernement, bien que cet organe ne soit jamais devenu opérationnel. Au cours des années suivantes, plusieurs efforts ont été déployés pour formaliser les mécanismes de contrôle financier, notamment par le biais de développements législatifs au début des années 1920, y compris des propositions visant à créer un organe plus structuré pour surveiller les produits et les charges de l’État, mais cette institution fonctionnait sous l’autorité de l’exécutif, ce qui limitait son autonomie.
Une étape institutionnelle majeure a été franchie en 1925 avec la création du Conseil de contrôle des finances sous la République parlementaire. Cela a marqué le début officiel du contrôle des finances publiques en Albanie. Le Conseil, inspiré de la Cour des comptes de France, s’est vu attribuer des fonctions d’audit préventif et répressif et a été officialisé par le Statut fondateur, qui lui a conféré un statut constitutionnel. Malgré sa création officielle et son cadre juridique, le conseil est resté dépendant du pouvoir exécutif et ses membres étaient nommés par le Président de la République. Son existence servait à la fois à des fins administratives et comme outil de consolidation de l’autorité de l’État au cours d’une époque de centralisation politique. Ce cadre s’est maintenu pendant la période monarchique (de 1928 à 1939), une fois que le Roi eut remplacé la Constitution de 1925 par la Loi fondamentale du Royaume d’Albanie, qui renforçait le statut officiel du Conseil de contrôle en stipulant explicitement qu’il était indépendant dans l’exercice de ses fonctions. Cependant, malgré cette reconnaissance sur le papier, la réalité est restée largement inchangée, le Conseil fonctionnant sous l’influence significative de l’administration royale.
Au cours de l’ère communiste, de 1945 à 1991, l’organe de contrôle et d’audit a fonctionné sans aucune indépendance institutionnelle, sous différents noms et structures organisationnelles. La fonction d’audit a été absorbée dans le mécanisme plus large du contrôle de l’État, avec des institutions telles que la Commission de contrôle de l’État et, plus tard, l’Inspection de l’État, chargées de superviser l’activité financière en stricte conformité avec les directives du parti tout en garantissant le respect des plans économiques centralisés. Les restructurations fréquentes et les mandats limités reflétaient leur manque d’autonomie, et le concept d’audit externe indépendant, tel qu’il est compris aujourd’hui, était absent pendant toute cette période.
Le chemin vers l’indépendance et l’UE
Après l’effondrement du système communiste centralisé et une période de transition mouvementée au début des années 1990, les bases d’une gouvernance démocratique ont commencé à être posées en Albanie. L’adoption d’une nouvelle loi par le Parlement albanais en 1997 a officiellement donné à l’institution le nom d’Institution supérieure de contrôle des finances publiques (Kontrolli i Lartë i Shtetit). Cette loi a introduit des changements importants conformes aux normes internationales d’audit. En 1998, à la suite de la grave crise politique et économique de 1997, l’indépendance de l’Institution supérieure de contrôle des finances publiques d’Albanie a été officiellement inscrite dans la Constitution pour la première fois, aux art. 162 à 165. La Constitution définissait les pouvoirs et les fonctions de l’institution, la portée de ses activités d’audit, ses obligations en matière de rapport et ses relations avec le Parlement. Il est important de noter que la Constitution a établi que le président serait élu par le Parlement et non par l’exécutif, renforçant ainsi la séparation des pouvoirs. En 2000, des amendements ont été apportés à la loi initiale de 1997 afin de refléter ces dispositions constitutionnelles.
De nouveaux progrès ont été réalisés en 2014 avec la rédaction et l’adoption de la loi n° 154/2014, soutenue par la Direction générale du Budget de la Commission européenne, le programme SIGMA (Soutien à l’amélioration de la gouvernance et de la gestion) et la délégation de l’UE à Tirana. Ce nouveau cadre juridique a permis à l’institution de se conformer pleinement aux normes internationales des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI). En vertu de cette loi, l’ALSAI a obtenu le pouvoir de fixer de manière indépendante son programme d’audit, de faire rapport directement au Parlement et de publier ses conclusions, ce qui a favorisé une plus grande transparence et une meilleure responsabilité dans la gestion des fonds publics. Elle a également réaffirmé ses fonctions en tant qu’organisme dépolitisé et non partisan.
Au fil des ans, l’ALSAI a également accordé une grande importance à l’échange d’expériences et à la collaboration avec des institutions homologues, qu’elle considère comme un élément essentiel de la croissance institutionnelle et du développement professionnel. En tant que membre de l’Organisation européenne des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (EUROSAI) et de l’Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI), l’ALSAI a régulièrement participé à des initiatives conjointes, des programmes de formation, des groupes de travail thématiques et des examens par les pairs. Ces plateformes offrent de précieuses occasions de partager les meilleures pratiques, d’aligner les méthodologies sur les normes internationales et de se tenir informé des nouvelles tendances en matière d’audit du secteur public. Cette approche est en parfaite adéquation avec la devise de l’INTOSAI, « Experientia Mutua Omnibus Prodest » (L’expérience mutuelle profite à tous), qui reflète la conviction profonde que le partage des connaissances et la coopération renforcent l’efficacité de toutes les ISC. Grâce à cet engagement, l’ALSAI renforce non seulement ses propres capacités, mais contribue également à la mission mondiale d’amélioration de la bonne gouvernance.
De plus, alors que l’Albanie poursuit son cheminement vers l’adhésion à l’Union Européenne, l’indépendance et l’efficacité de ses institutions de contrôle, en particulier l’ALSAI, ont pris une importance stratégique encore plus grande. Dans ses rapports d’avancement annuels, la Commission européenne a toujours souligné le rôle des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques en tant que garantes de la responsabilité publique, de la transparence et de l’État de droit. Une ALSAI indépendante sur le plan fonctionnel et opérationnel est une référence essentielle pour se conformer au Chapitre 32 de l’UE : Contrôle financier, qui évalue la capacité d’un pays candidat à gérer et à auditer les fonds publics conformément aux normes de l’UE.
Conclusions
Alors que l’ALSAI célèbre son centenaire, son parcours souligne que l’indépendance est un processus continu de renforcement de la résilience face à des pressions en constante évolution. Cet anniversaire n’est pas seulement une célébration de sa longévité, mais aussi un rappel que l’indépendance d’une ISC doit être continuellement méritée, protégée et renforcée. Si la Constitution de 1997 et la loi de 2014 ont jeté des bases juridiques solides, la véritable indépendance dépend également de ressources adéquates, d’un capital humain qualifié et de la mise en œuvre cohérente des recommandations d’audit. À l’avenir, le rôle de l’ALSAI sera défini par son efficacité à s’adapter aux nouveaux défis. La nature évolutive de la gouvernance du secteur public, notamment la complexité croissante des systèmes financiers, la numérisation et les défis transfrontaliers, exige que les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques affinent en permanence leurs méthodes et élargissent leurs domaines d’expertise. En approfondissant la coopération avec ses homologues internationaux, en s’engageant auprès de la société civile et en maintenant la transparence, l’ALSAI peut garantir que ses 100 prochaines années seront marquées non seulement par une indépendance formelle, mais aussi par un impact tangible sur la protection de l’intérêt public et le renforcement de la responsabilité démocratique.
