Renforcer le rôle de l’audit dans la construction d’un réseau d’eau sûr et résilient

Auteur : Département de l’audit des investissements en actifs fixes de l’Office national d’audit de Chine

I. Introduction

En Chine, la sécurité de l’eau est considérée comme un aspect critique de l’infrastructure, l’accent étant mis sur l’optimisation du système de distribution des ressources en eau et l’amélioration du système de contrôle des inondations et d’atténuation des catastrophes. En 2022, afin d’accélérer la construction d’un réseau national d’approvisionnement en eau et de mettre en place un réseau d’infrastructures modernes et de haute qualité, et afin d’aborder de manière globale les questions relatives aux ressources en eau, à l’écologie de l’eau, à l’environnement aquatique et aux catastrophes liées à l’eau, le gouvernement chinois a publié les « Grandes lignes de la planification de la construction du réseau national de distribution d’eau » (ci-après dénommées « Plan du réseau d’approvisionnement en eau »). En 2023, la Cour des comptes (Bureau national d’audit) de Chine a réalisé un audit spécial sur la construction et l’exploitation des principaux projets de dérivation de l’eau, dans le but de contribuer à la construction d’un réseau d’eau moderne, sûr et résilient. L’audit s’est concentré sur la mise en évidence des principaux problèmes liés à la construction et à l’exploitation des grands projets de dérivation des eaux et sur l’identification des obstacles systémiques, des défauts mécaniques et des lacunes institutionnelles à l’origine de ces problèmes. Cet article, basé sur la planification et la construction du réseau national d’approvisionnement en eau, étudie les domaines clés sur lesquels les audits devraient se concentrer et discute des expériences, des pratiques d’audit et partage des cas typiques à titre de référence.

II. Vue d’ensemble du Plan du réseau d’approvisionnement en eau et de sa construction

I.Contexte du plan de réseau d’approvisionnement en eau

La situation de l’eau en Chine a toujours été caractérisée par des inondations en été et des sécheresses en hiver, avec une pénurie d’eau dans le nord et une abondance dans le sud. La répartition spatiale et temporelle des ressources en eau est extrêmement inégale, les ressources en eau par habitant en Chine ne représentant qu’un quart de la moyenne mondiale. Pour former un marché national unifié et faciliter la circulation économique intérieure, et pour promouvoir un développement coordonné entre le nord et le sud, il est important de renforcer la répartition des ressources en eau entre les bassins fluviaux et les régions. Dans le même temps, la Chine est fréquemment frappée par des inondations et des sécheresses. Les cours moyens et inférieurs des principaux fleuves sont vulnérables aux inondations à l’échelle du bassin et aux typhons violents, tandis que les régions centrales et occidentales sont menacées par les fortes précipitations et les torrents de montagne. Pour répondre efficacement aux inondations et aux sécheresses, il est essentiel de planifier systématiquement la disposition des systèmes d’infrastructure de l’eau, d’exploiter les avantages et les bénéfices globaux des systèmes d’ingénierie de l’eau en réseau pour la sécurité de l’économie et de la société.

II. Construction du réseau national d’approvisionnement en eau

Selon le Plan du réseau d’approvisionnement en eau de la Chine, un réseau d’eau national complet, composé de projets backbone, de projets de maillage et de projets clés, sera achevé d’ici 2035. Tout d’abord, les efforts se concentreront sur les « projets backbone » du réseau national de l’eau, basés sur les axes principaux des grands fleuves et des lacs importants, avec le projet de dérivation de l’eau du sud vers le nord comme élément clé. Il s’agit de faire progresser de manière appropriée la planification et la construction d’une série de grands projets de dérivation, de drainage et d’évacuation de l’eau. Deuxièmement, les « projets de maillage » du réseau national de l’eau consistent en de grands projets nationaux et régionaux d’approvisionnement des ressources en eau. Il s’agit notamment de promouvoir la gestion globale des principaux affluents et des petites et moyennes rivières, la connectivité du système d’eau des lacs et rivières régionaux, et la construction de projets de dérivation, de drainage et de décharge, formant ainsi un réseau d’eau intégré et interconnecté pour les zones urbaines et rurales. Troisièmement, les « projets clés » du réseau national de l’eau consistent en des projets de contrôle de l’eau et des projets de sources d’eau essentielles.

III. Progrès de la construction du projet de réseau national d’approvisionnement en eau

Ces dernières années, le gouvernement chinois a renforcé et amélioré le contrôle macroéconomique, mis en œuvre des politiques fiscales proactives et des politiques monétaires modérées, et tiré pleinement parti du rôle d’orientation des fonds fiscaux afin de promouvoir les investissements dans les infrastructures de l’eau et un paysage financier où les capitaux fiscaux, financiers et sociaux fonctionnent ensemble. Les investissements nationaux dans la construction d’infrastructures de conservation de l’eau ont dépassé les mille milliards de yuans pendant trois années consécutives, avec 47 000 projets de conservation de l’eau mis en œuvre et 1,35 mille milliards de yuans investis en 2024. Actuellement, avec l’achèvement de projets majeurs tels que les premières phases des itinéraires oriental et central de la dérivation des eaux du sud vers le nord, et les étapes clés de la dérivation des eaux du fleuve Yangtze vers le fleuve Huaihe, un réseau d’eau interbassins et interrégional se met progressivement en place. Dans la période à venir, la Chine accélérera la construction d’un réseau national de l’eau « systématiquement complet, sûr et fiable, intensif et efficace, vert et intelligent, à circulation fluide et à régulation ordonnée », garantissant ainsi la sécurité de l’eau au niveau national.

III. Domaines prioritaires pour l’audit des grands projets de dérivation des eaux

I. Audit de la mise en œuvre des grands plans et des projets clés

En tant que projet systématique complexe et à grande échelle, le réseau national de l’approvisionnement en eau implique plusieurs départements et régions, ce qui nécessite la coordination d’objectifs multiples. La coordination des travaux entre les projets du réseau d’eau et les éléments de ressources, l’évaluation de la demande en eau et l’estimation des modifications de l’état de l’eau et de leurs incidences pourraient constituer des défis. Pour relever ces défis, les auditeurs doivent se concentrer sur les points suivants :

Cohérence des plans. Déterminer si le « Plan du réseau d’eau » s’aligne sur l’aménagement du territoire, la protection écologique et d’autres plans politiques ; si les objectifs du « Plan du réseau d’eau » sont détaillés et mis en œuvre, si les tâches clés sont efficacement décomposées et si les projets « backbone », les projets de « maillage » et les projets « clés » inclus dans les plans ont progressé de manière cohérente.

Mise en œuvre des projets clés. Évaluer si les projets clés du « Plan du réseau d’eau » et ses plans de mise en œuvre détaillés progressent comme prévu, et s’il existe des difficultés ou des goulets d’étranglement dans l’approbation et la construction des projets. Une attention particulière doit être accordée afin de savoir si les projets ont été affectés par des politiques incohérentes, des ressources inadéquates ou des performances laxistes de la part des départements concernés.

II. Audit de la gestion et de l’utilisation des fonds

Les grands projets de dérivation des eaux présentent des avantages sociaux considérables, car leur mise en œuvre renforce l’interconnectivité, améliore les capacités de répartition des ressources en eau entre les bassins et les régions, ainsi que la sécurité de l’approvisionnement en eau dans les zones urbaines et rurales. En raison de leurs longs cycles de construction et de leur envergure, ces projets nécessitent un financement substantiel. Par conséquent, les audits devraient se concentrer sur les points suivants :

Conformité des activités de financement. Compte tenu du caractère d’intérêt public de ces projets, qui dépendent principalement de fonds budgétaires, les auditeurs doivent vérifier si les gouvernements et les entrepreneurs ont levé des fonds par des voies multiples, comme l’exigent les approbations des études de faisabilité, si la proportion de fonds levés par les entrepreneurs eux-mêmes est conforme à la réglementation et s’il existe des engagements de financement non honorés qui ont eu une incidence négative sur l’avancement des travaux.

Affectation des fonds. Les auditeurs doivent vérifier si les budgets des projets, les plans d’investissement et les fonds sont alloués et déboursés en temps voulu et de manière suffisante, si des fonds ont été détournés et si les déboursements de fonds et les prêts bancaires correspondent à l’état d’avancement du projet. Des questions telles que l’excès de fonds inutilisés en raison d’une allocation excessive doivent également être examinées de près.

Utilisation des fonds. Les auditeurs doivent déterminer si la gestion des fonds est conforme et si les dépenses sont raisonnables, et s’il y a des pertes ou des gaspillages dus à un travail préliminaire inadéquat ou à une gestion laxiste des fonds. Des questions telles que les saisies illégales, les remboursements tardifs des saisies et les retards dans les paiements aux petites et moyennes entreprises et aux travailleurs doivent également être examinées.

III. Gestion de la construction

Les grands projets de dérivation des eaux, qui impliquent généralement plusieurs industries et de longues chaînes d’approvisionnement, jouent un rôle crucial pour combler les lacunes en matière d’infrastructures et améliorer l’emploi et le bien-être de la population. Les auditeurs doivent donc se concentrer sur des questions clés telles que les appels d’offres, l’acquisition de matériaux et d’équipements et la qualité des projets :

Approbation des projets. Déterminer si les projets sont irréalistes, surestimés ou s’ils progressent dans de mauvaises conditions. Il convient d’examiner des questions telles que la surévaluation des quantités du projet, l’abaissement des normes de construction et la réduction de la portée de la construction sans approbation.

Gestion des appels d’offres et des contrats. Déterminer s’il existe des problèmes tels que l’absence d’appels d’offres obligatoires, les appels d’offres frauduleux, le truquage des offres ou la sous-traitance illégale. Les cas d’entrepreneurs non qualifiés, d’inflation des coûts ou de pertes importantes dues à une mauvaise gestion doivent également faire l’objet d’une enquête.

Contrôle qualité. Enquêter sur l’existence de problèmes tels que les économies de bouts de chandelle, les modifications non autorisées de l’étendue des travaux des principaux projets. Une attention particulière doit être accordée aux défauts de qualité majeurs causés par une supervision inadéquate de la part des entrepreneurs de construction ou par la négligence des tâches de supervision.

IV. Exploitation, maintenance et performance du projet

Pour exploiter pleinement les avantages des grands projets de déviation des eaux, il est essentiel d’améliorer leurs mécanismes de construction, d’exploitation et de gestion. Certaines entités auditées ont négligé le fait que les projets de détournement d’eau ne peuvent former une synergie sans l’achèvement simultané d’installations de soutien telles que des réservoirs de stockage et des réseaux de distribution, en plus de projets de conservation uniques. Par conséquent, les auditeurs devraient se concentrer sur les points suivants :

Performance des projets majeurs. En comparant les volumes réels de dérivation des eaux d’un projet achevé avec les échelles de dérivation prévues et les plans annuels d’approvisionnement en eau, les auditeurs peuvent analyser si le manque d’installations de soutien a conduit à une mauvaise performance ou à une performance limitée des projets achevés.

Fonctionnement et maintenance. Les auditeurs peuvent vérifier si un mécanisme régulier d’exploitation et de maintenance a été mis en place, si les défauts de qualité sont réparés en temps voulu et si des efforts sont faits pour séparer la gestion et la maintenance afin de réduire les coûts et d’améliorer les niveaux de gestion professionnelle et normalisée. En outre, les auditeurs doivent vérifier si des plans d’approvisionnement en eau d’urgence ont été élaborés pour faire face à des scénarios extrêmes.

Collecte des redevances sur l’eau et dépenses. Les auditeurs doivent déterminer si le mécanisme de tarification de l’eau est raisonnable et propice à la promotion de la conservation de l’eau et à l’exploitation durable des projets hydrauliques. Les auditeurs doivent également vérifier si les redevances sur l’eau sont dûment perçues et si elles sont gérées et utilisées conformément à la réglementation.

III. Cas typiques d’audit de projets majeurs de dérivation des eaux

I. Cas d’audit dans le processus d’approbation des projets

Lors de l’audit d’un projet majeur de dérivation des eaux, les auditeurs ont comparé les estimations d’investissement, les plans de financement dans les études de faisabilité, les budgets d’ingénierie préliminaires, les budgets d’appel d’offres et les comptes finaux à différents stades. Il a été constaté que le projet exagérait la demande en eau pour gonfler les coûts de construction dans la proposition de projet afin d’obtenir plus de fonds de la part des fonds fiscaux centraux. Il a également été constaté que le projet avait été réduit dans sa portée, que les normes avaient été abaissées et que les installations auxiliaires avaient été retardées. Cela n’a pas seulement affecté les bénéfices du projet principal, mais a également sapé l’efficacité de l’investissement gouvernemental dans l’obtention d’un impact économique plus large. En réponse, le rapport d’audit a recommandé que les départements de gestion concernés, adhérant au principe de “réalité, respect de l’environnement et durabilité”, évaluent la demande en eau dans des zones spécifiques, approfondissent l’étude préliminaire du projet et accélèrent la construction de projets nationaux majeurs de réseaux des eaux.

II. Cas d’audit dans les activités de construction de projets 

L’étude préliminaire et l’ingénierie sont la « racine » de la qualité et de la sécurité dans les projets de construction, car elles ont un impact direct sur la qualité, l’efficacité de l’investissement et la durée de vie du projet. Lors de l’audit d’un grand projet de dérivation des eaux, les auditeurs se sont concentrés sur l’étude et l’ingénierie préliminaires du projet, compte tenu des conditions géologiques complexes du projet. En analysant la cohérence de l’utilisation des matériaux, les dossiers de réception des travaux et les données d’enquête et d’ingénierie, et en utilisant des méthodes techniques telles que le géoradar et les mesures sur site, ils ont constaté que le travail d’enquête de l’entrepreneur du projet n’était pas suffisant. Par conséquent, le projet a connu des accidents et des retards fréquents, ainsi que des pertes économiques importantes pendant la construction. Les auditeurs ont recommandé aux services compétents d’améliorer le système de supervision des études et de l’ingénierie dans le cadre des grands projets hydrauliques, afin de renforcer la résilience du système et d’accroître la sécurité de l’approvisionnement en eau.

III. Cas d’audit dans le domaine de l’exploitation et de la maintenance des projets 

Les auditeurs ont constaté que certains grands projets de dérivation des eaux, une fois achevés, présentaient des performances médiocres en raison de l’absence d’un mécanisme raisonnable de tarification de l’eau. Dans un tel contexte, lorsque les prix de l’eau étaient élevés, les utilisateurs finaux continuaient à surexploiter les eaux souterraines limitées dans les zones locales au lieu d’acheter de l’eau sur le marché. Inversement, si les prix étaient bas, les projets de conservation de l’eau ne pouvaient pas fonctionner efficacement parce qu’ils ne généraient pas de revenus suffisants. En outre, certains projets ne disposaient pas de systèmes de gestion avancés ni de mécanismes administratifs permettant une répartition rationnelle de l’eau. Pour remédier à ces problèmes, les auditeurs ont recommandé aux services compétents de mettre en place des mécanismes raisonnables d’exploitation et de maintenance lors de la planification des projets, d’établir des mécanismes raisonnables de tarification de l’eau adaptés aux conditions locales et d’assurer un fonctionnement durable des projets.