Auteur : Australian National Audit Office (Cour des comptes d’Australie)
Introduction
Les audits liés au changement climatique de l’Australian National Audit Office (ANAO) sont généralement réalisés dans le cadre du mandat d’audit de performance de l’auditeur général. Les activités d’audit de la performance de l’ANAO impliquent des audits de la performance des programmes et des entités du gouvernement australien, en mettant l’accent sur l’évaluation de l’économie, de l’efficience, de l’efficacité, de l’éthique et de la conformité aux lois et aux politiques. En 2023 et 2024, l’ANAO a présenté 45 audits de performance au Parlement australien, dont six audits relatifs aux secteurs du changement climatique, de l’énergie, de l’environnement et de l’agriculture.
Les récentes activités d’audit de performance de l’ANAO ont mis en évidence plusieurs enseignements tirés de l’audit des programmes liés au changement climatique dans l’ensemble du gouvernement australien. Trois thèmes clés sont examinés dans le présent document :
- la coordination de l’action climatique au sein du gouvernement ;
- la gestion des conflits dans le cadre du financement des programmes de lutte contre le changement climatique ; et
- la mesure de la performance et l’établissement de rapports.
Coordination de l’action climatique au sein du gouvernement
En Australie, le portefeuille du changement climatique, de l’énergie, de l’environnement et de l’eau (Climate Change, Energy, the Environment and Water – CCEEW) gère l’ensemble des programmes visant à réduire l’impact du changement climatique et à améliorer les résultats environnementaux. D’autres portefeuilles du gouvernement australien qui ont des responsabilités en matière de changement climatique :
- Affaires étrangères et commerce : dirige la réponse internationale de l’Australie au changement climatique par le biais de négociations multilatérales, du commerce et de l’investissement à l’échelle internationale, et du soutien lié au climat par le biais de l’aide au développement ;
- Le procureur général : identifie le changement climatique comme une menace susceptible d’avoir un impact sur le maintien de l’ordre en raison d’événements météorologiques graves et d’une interruption des services essentiels ;
- La défense : examine les implications du changement climatique pour la sécurité nationale en Australie et dans la région ;
- Agriculture, pêche et sylviculture : examine les risques et les opportunités que le changement climatique représente pour les industries primaires de l’Australie ; et
- Affaires intérieures : coordonne les efforts pour répondre aux catastrophes naturelles et assurer le relèvement à la suite de celles-ci.
En janvier 2024, l’ANAO a identifié 127 programmes mis en œuvre par 42 entités différentes du gouvernement australien qui sont spécifiquement liés à la réponse climatique, ainsi que des politiques ou des programmes liés à la gouvernance du changement climatique, à l’énergie, à l’agriculture ou à l’environnement de manière plus générale.
La multiplicité des entités qui exécutent divers programmes sans coordination stratégique risque de compromettre l’efficacité et l’efficience des résultats escomptés. L’absence d’un cadre stratégique cohérent pour guider la mise en œuvre des programmes visant à respecter les engagements de l’Australie en matière de changement climatique a été l’une des principales conclusions du rapport n° 10 pour la période 2023 à 2024 de l’Auditeur général sur la gouvernance des engagements en matière de changement climatique. L’audit a porté sur l’efficacité des dispositifs de gouvernance du ministère du Changement climatique, de l’Énergie, de l’Environnement et des Eaux (DCCEEW) à l’appui de la mise en œuvre des engagements du gouvernement australien en matière de changement climatique. L’audit a noté que le DCCEEW suivait plus de 100 mesures liées au climat et à l’énergie mises en œuvre dans l’ensemble du gouvernement, mais il a constaté qu’il n’existait pas de « plan » ou de stratégie unique et structuré reliant les activités entreprises à la réalisation des objectifs de réduction des émissions.
L’ANAO a formulé une recommandation visant à développer une approche stratégique permettant de mesurer les activités par rapport à la réalisation des engagements, qui a été acceptée par le ministère.
Gestion des conflits dans le financement des programmes de lutte contre le changement climatique
Alors que les pays accélèrent leur action climatique pour respecter leurs engagements nationaux et internationaux, les dépenses publiques liées au climat ont augmenté.(1) En Australie, le budget fédéral pour la période 2024 à 2025 a engagé 22,7 milliards de dollars sur les 10 prochaines années pour investir dans « l’optimisation des avantages économiques et industriels du passage au zéro net » et faire de l’Australie « une superpuissance de l’énergie renouvelable ». Cette somme s’ajoute aux engagements financiers importants pris dans les budgets précédents, notamment :
- 24,9 milliards de dollars de dépenses liées au climat engagées dans le budget d’octobre 2022-23 ;
- 3 milliards de dollars de 2023-2024 à 2029-2030 pour soutenir la transformation économique nette zéro de l’Australie dans les perspectives économiques et budgétaires semestrielles 2023-2024 ; et
- 4,6 milliards de dollars d’engagements de dépenses liées au climat pour l’action climatique jusqu’au 30 juin 2030 dans le budget fédéral 2023-2024.
Une part importante du financement du gouvernement australien lié au climat et à l’environnement est versée à d’autres niveaux de gouvernement ou à des organisations non gouvernementales. Les subventions représentent 37 % des dépenses totales budgétées pour la DCCEEW en 2024-2025. Des dispositions appropriées pour gérer les conflits d’intérêts lors de la fourniture de fonds gouvernementaux sont importantes afin de renforcer et maintenir la confiance du public dans le gouvernement pour gérer des politiques et des programmes climatiques sensibles, de grande valeur et parfois litigieux.
Dans le rapport de l’Auditeur général n° 24, 2023-2024 « Issuing, Compliance and Contracting of Australian Carbon Credit Units », l’ANAO a évalué l’efficacité des activités d’émission, de conformité et de passation de marchés de l’organisme de réglementation de l’énergie propre (Clean Energy Regulator) liées aux unités de crédit carbone australiennes (Australian Carbon Credit Units, ACCU). Les ACCU sont délivrées aux projets éligibles pour la réduction des émissions de carbone et peuvent être vendues au gouvernement australien ou à des organisations pour compenser leurs émissions de carbone.
Lors de l’audit, l’ANAO a constaté que l’obligation légale de fournir des mises à jour ministérielles permanentes des intérêts déclarés par les membres du Comité d’assurance de la réduction des émissions (ERAC) n’avait pas été respectée. Le rôle de l’ERAC consiste notamment à fournir au ministre responsable des conseils d’experts indépendants sur l’adéquation des méthodes de production de l’ACCU. La divulgation et la gestion appropriées des conflits potentiels sont essentielles pour préserver l’indépendance de l’ERAC et la confiance du public dans le système. L’ANAO a recommandé la mise en œuvre de procédures de notification au ministre responsable des intérêts déclarés par les membres de l’ERAC, comme l’exige la législation. Cette recommandation a été acceptée.
Mesure de la performance et rapports
Des cadres de mesure de la performance adaptés permettent d’évaluer dans quelle mesure les programmes gouvernementaux atteignent leurs objectifs. En Australie, le Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (PGPA Act) régit la planification, la gestion et la communication des activités du secteur public. La loi PGPA reconnaît que la performance du secteur public n’est pas uniquement financière et a introduit un cadre pour mesurer et évaluer la performance non financière, y compris en exigeant le suivi et l’évaluation des programmes gouvernementaux.
Lors de ses audits sur le climat, l’ANAO a souvent constaté que l’utilité des cadres de mesure de la performance dépendait fortement des informations sur la performance au niveau des projets, qui ne permettaient pas de connaître les progrès ou l’impact des programmes concernés sur les objectifs ou les cibles globaux. En l’absence d’informations significatives sur la performance, il est plus difficile pour les entités de gérer efficacement la mise en œuvre des programmes, notamment de faire face aux risques et aux problèmes émergents, et pour les parties prenantes de juger de l’impact et de l’efficacité des financements publics. Il en résulte également une base de données limitée sur laquelle l’élaboration de nouvelles politiques peut s’appuyer.
Cette constatation a été soulevée dans un certain nombre d’audits récents, notamment :
- Rapport de l’Auditeur général n° 20, 2017-2018 « Low Emissions Technologies for Fossil Fuels », qui a constaté que l’absence de rapports de performance suffisants au niveau des programmes limitait la visibilité et le contrôle des réalisations des programmes, ainsi que la capacité du gouvernement à prendre des décisions sur l’avenir des programmes ;
- Rapport de l’Auditeur général n° 19, 2021-2022 « Management of Threatened Species and Ecological Communities under the Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 », qui a constaté que les rapports de performance n’indiquaient pas comment les activités d’établissement de listes et de planification de la conservation avaient contribué aux résultats escomptés ; et
- Rapport de l’Auditeur général n° 2, 2023-2024 « Wildlife and Habitat Bushfire Recovery Program », qui a noté que tous les projets du programme ne faisaient pas l’objet d’un rapport sur les objectifs ou les résultats et que, de ce fait, les données sur les progrès ne pouvaient pas être comparées ou agrégées pour fournir une évaluation des progrès au niveau du programme.
Dans chacun des audits, l’ANAO a recommandé aux entités concernées de mettre en place et d’entreprendre des activités de suivi et d’évaluation appropriées afin de déterminer l’impact de leurs programmes sur la réalisation des objectifs politiques.
Activités futures de l’ISC d’Australie en matière d’audit climatique
L’audit des impacts, des risques et de la résilience liés au changement climatique est un domaine qui évolue rapidement, et l’ANAO considère qu’il s’agit d’un domaine d’intérêt pour les activités d’audit futures.
Dans le cadre de la politique de divulgation climatique du Commonwealth introduite en mars 2024, toutes les entités et sociétés du Commonwealth seront tenues de rendre compte publiquement de leur exposition aux risques et opportunités climatiques, ainsi que de leurs actions pour les gérer. En tant qu’auditeur du secteur public, l’ANAO travaille avec le ministère des Finances pour développer un régime d’assurance et de vérification pour les divulgations climatiques. La préparation à l’audit des informations climatiques sera une priorité pour l’ANAO en 2024-2025.
De manière plus générale, l’ANAO élabore une stratégie pluriannuelle d’audit du changement climatique et de l’environnement. Cette stratégie viendra s’ajouter au Programme annuel d’audit 2024-2025 de l’ANAO et aidera l’ANAO à produire un ensemble coordonné de travaux d’audit de la gestion des risques liés au climat par les entités du gouvernement australien.
Outre son rôle principal, l’ANAO est un membre actif des communautés d’audit externes du secteur public et participe à des forums internationaux et régionaux pour partager les connaissances et promouvoir le statut professionnel et l’influence de l’audit gouvernemental. En septembre 2024, l’ANAO a co-organisé le Groupe de travail régional sur la vérification environnementale (RWGEA) de l’Association du Pacifique des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (PASAI). Le thème de cette réunion du RWGEA était intitulé « L’audit dans l’économie bleue », axé sur deux sous-thèmes : les océans et les voies navigables, ainsi que le changement climatique et les catastrophes naturelles. Pendant les trois jours qu’a duré l’événement à Canberra, en Australie, une cinquantaine d’auditeurs du secteur public intéressés et spécialisés dans l’audit environnemental, venus d’Australie, de Nouvelle-Zélande et de la région du Pacifique, se sont réunis pour partager leurs connaissances et développer leurs capacités dans ce domaine d’audit en plein essor.
