Auteur : Iwona Zubrzycka-Wasil, Auditrice publique principale, Cour des comptes suprême de Pologne
Introduction
La Cour des comptes suprême de la République de Pologne (NIK) a audité la mise en œuvre d’un projet pilote stratégique, intitulé « Fermes de carbone forestier », afin de vérifier sa performance et de s’assurer que les fonds ont été dépensés efficacement lors de sa mise en œuvre par la Direction générale des forêts domaniales. L’audit a également porté sur la question de savoir si le projet a permis d’obtenir les meilleurs résultats et si les divisions forestières ont planifié et réalisé de manière correcte et fiable les activités prévues dans le cadre du projet.
La NIK a audité les activités du ministre du Climat et de l’Environnement, de la Direction générale des forêts domaniales et de 12 des 25 Divisions forestières qui mettaient en œuvre le projet pilote de « fermes de carbone forestier » (sur un total de 429 divisions en Pologne). L’audit a porté sur la première phase de mise en œuvre du projet au cours des années 2017 à 2023.
La Stratégie de développement de la politique environnementale nationale 2030 dans le domaine de l’environnement et de la gestion de l’eau, adoptée en 2019, prévoit notamment l’atténuation du changement climatique par la réduction effective des concentrations de gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère, la réduction de la concentration de dioxyde de carbone et la séquestration du carbone par les forêts grâce à la poursuite de la mise en œuvre du projet « Fermes de carbone forestier », qui a démarré en 2017.
Les solutions et les technologies visant à absorber le dioxyde de carbone sont l’une des nombreuses activités d’atténuation du changement climatique. Les forêts jouent un rôle crucial dans l’absorption naturelle du dioxyde de carbone (CO²) de l’atmosphère. En 2021, les forêts polonaises ont absorbé un total de 22,2 millions de tonnes de CO², ce qui représente près de 7 % des émissions nationales totales et correspond à l’indicateur moyen de l’UE en 2019.
Les activités entreprises dans les 23 districts forestiers sélectionnés étaient censées contribuer à l’augmentation du CO² absorbé par les écosystèmes forestiers.
Activités et résultats escomptés du projet de fermes de carbone forestier
L’hypothèse du projet était d’initier sa performance dans les années 2017-2026 en incluant des activités supplémentaires à la gestion forestière régulière. Ces activités supplémentaires comprennent : l’augmentation de l’espace des zones sélectionnées avec des plantations et des sous-bois, l’utilisation de semis supplémentaires et le reboisement par ensemencement naturel. Les autres activités supplémentaires visaient à capturer des quantités supplémentaires de carbone organique dans des districts forestiers sélectionnés ou à stocker progressivement le carbone cumulé dans le bois brut stocké dans les parcs à bois à des fins énergétiques.
Initialement, le projet visait à créer un réseau de parcs à bois dans les forêts gérées par l’État afin de stocker d’énormes quantités de bois brut, qui restaient après des événements météorologiques extrêmes tels que des vents ou des ouragans, plus fréquents en raison du changement climatique. Cependant, la NIK a déclaré qu’aucun des parcs à bois post-ouragans n’a été créé et que l’idée a été abandonnée à la suite de changements dans les réglementations relatives à la rotation du bois.
Il a également été supposé que l’introduction expérimentale d’un système national de certificats d’échange de droits d’émission de CO² sur le marché, à la suite d’activités supplémentaires dans le secteur forestier, pourrait permettre aux entités incluses dans le système d’échange de droits d’émission de l’Union européenne (UE) d’acheter des unités d’émissions capturées au cours des années 2017-2020, ce qui leur permettrait ensuite d’atteindre les objectifs de réduction des émissions résultant des réglementations climatiques de l’UE. Cependant, l’idée n’a pas suscité l’intérêt des décideurs politiques de l’UE ni des entités, et a été abandonnée. En outre, aucune base juridique n’a jamais été créée pour cette alternative au système européen d’échange de quotas d’émission.
La réglementation des forêts domaniales sur les fermes de carbone forestier a été modifiée et définie différemment en tant qu'”activités supplémentaires”. Ces activités supplémentaires ont été décrites comme des activités de gestion forestière qui se chevauchaient avec les procédures standard adoptées dans les lieux donnés, et les circonstances ou activités qui n’étaient pas couvertes par le plan de gestion forestière contraignant, mais qui visaient à capturer des quantités supplémentaires de CO² au cours de la phase de mise en œuvre pronostiquée.
En outre, les objectifs des activités supplémentaires du projet de fermes de carbone forestier ont été modifiés par l’obtention de quantités supplémentaires de biomasse susceptibles d’être acquises en vue d’une vente et d’un approvisionnement futurs. L’objectif était de stocker des quantités supplémentaires de carbone et de réduire les émissions de gaz à effet de serre, y compris le dioxyde de carbone.
Évaluation et conclusions du projet de fermes de carbone forestier par le NIK
La NIK a constaté que les deux objectifs susmentionnés du projet étaient contradictoires. L’hypothèse selon laquelle la biomasse, y compris les arbres plantés pour absorber le CO², devait être enlevée ultérieurement, signifie qu’il faut s’attendre à une réduction de l’absorption du CO², ce qui pourrait remettre à zéro les activités entreprises pour stocker des quantités supplémentaires de carbone organique dans cette biomasse.
En outre, la valeur utilitaire des arbres plantés dans le cadre de ce projet serait inférieure à celle des arbres plantés dans le cadre de la gestion normale des forêts. Le bois ne serait pas destiné à la production de meubles ou d’autres produits du bois, mais utilisé comme combustible à des fins énergétiques. Cela entraînerait rapidement une augmentation significative des émissions de CO² stockées dans ces arbres pendant de nombreuses années.
Selon les résultats de l’audit de la NIK, le résultat des « fermes de carbone forestier » et de son prolongement, le projet de développement dénommé Carbon Forest, n’a pas eu d’impact réel sur l’augmentation des réductions d’émissions de CO². La moyenne nationale annuelle des émissions de CO² était d’environ 325,6 millions de tonnes, alors que le résultat du projet de base n’était que de 1,006 million de tonnes de CO². D’après les réévaluations ultérieures des pronostics, en avril 2023, ces émissions étaient tombées à 0,929 million de tonnes de CO².
Le résultat escompté du projet, dont la mise en œuvre est prévue sur 30 ans (2017 à 2046), était une valeur supplémentaire de CO² capturé. Cette valeur a été calculée par l’Institut de recherche forestière à l’aide d’un logiciel spécialisé (modèle canadien CBM-CFS3). Pour les calculs, les services ont utilisé des bases de données comprenant : les espèces, l’âge, l’espace des divisions forestières, le type de traitement, la zone de traitement et la courbe du stock de croissance.
La mise en œuvre des résultats de la recherche actuelle dans l’algorithme déterminé a abouti à un résultat moins important que prévu pour le projet. La quantité de CO² capturé supplémentaire calculée à l’aide de la méthode ci-dessus n’aurait pas d’impact notable sur la réduction des émissions de CO² au niveau national. La compensation de CO² supposée d’environ 0,031 million de tonnes par an était plus de mille fois inférieure aux émissions d’une seule centrale électrique, Bełchatów, (38 millions de tonnes) et moins de 0,1 pour mille des émissions nationales totales de CO² en Pologne, qui s’élevaient à 331,6 millions de tonnes de CO² en 2021.
La récolte d’arbres augmente dans les forêts gérées par les forêts d’État polonaises
Dans le même temps, les forêts domaniales ont augmenté la récolte d’arbres chaque année de la mise en œuvre du projet. La NIK a découvert que l’objectif réel du projet était uniquement d’améliorer l’image des Forêts domaniales par l’écoblanchiment des coupes forestières. Il s’agissait de créer l’illusion que l’entreprise atténuait le changement climatique et de détourner l’attention de l’opinion publique de la déforestation.
La NIK a déclaré qu’une activité plus efficace pour réduire les émissions de CO² consisterait à augmenter les zones forestières et à limiter l’exploitation des arbres, en particulier à des fins de biomasse, ce qui permettrait de réduire davantage les émissions finales de CO².
L’audit de la NIK révèle des lacunes dues à une planification et une supervision peu fiables
Outre le fait qu’il a écologisé l’image des forêts domaniales et des entités impliquées qui cofinancent certaines activités du projet, il n’a contribué que de manière marginale à trouver des solutions réelles aux émissions excessives de CO² en Pologne.
L’audit de la NIK a révélé que de 2017 à 2023, les dépenses du projet de recherche sur les fermes de carbone forestier, d’un montant de 65,5 millions de PLN (environ 15 millions d’euros), ont été utilisées de manière inefficace. Les résultats de l’objectif principal de la mise en œuvre du projet, l’augmentation de l’absorption du dioxyde de carbone par les forêts, ont eu un impact insignifiant sur l’augmentation du taux de réduction des émissions de CO².
Malgré l’inefficacité du premier projet, le directeur des forêts domaniales a décidé en 2022 de le poursuivre sous la forme d’un deuxième projet, intitulé « Forêts de carbone », dont les dépenses prévues s’élèvent à 398,8 millions de PLN (environ 93 millions d’euros) et doivent être couvertes par les fonds propres des forêts domaniales.
Les activités menées étaient, d’une part, censées conduire au stockage de quantités supplémentaires de carbone organique dans les forêts pour l’absorption du CO². D’autre part, cette forêt stockée devait être utilisée pour obtenir de la biomasse supplémentaire qui pourrait être obtenue et vendue et qui, si elle était utilisée à des fins énergétiques, entraînerait l’émission du CO² précédemment absorbé.
Le projet de « fermes de carbone forestier » a été mal préparé : les dépenses prévues pour sa mise en œuvre n’ont pas été précisées. En 2023, lors de l’audit de la NIK, les dépenses ont été estimées à 78,6 millions de PLN.
L’absence de plan financier pour le projet n’a pas permis une utilisation efficace des fonds. Le projet a été limité dans sa capacité à contrôler efficacement les dépenses et à les concentrer sur la réalisation de l’objectif principal du projet : l’augmentation de la quantité de CO2 absorbée par l’écosystème forestier.
Le ministre chargé de l’Environnement n’a pas exercé un contrôle fiable sur la planification et la mise en œuvre du projet de fermes de carbone forestier. Il n’a pas veillé à ce que le Directeur général des forêts domaniales exerce une influence suffisante sur la préparation et la mise en œuvre du projet. Conformément à la stratégie de développement responsable en Pologne, le ministère de l’Environnement était responsable de la préparation et de la mise en œuvre du projet, et le ministre était chargé de superviser les forêts domaniales et la gestion des forêts dans les divisions où le projet a été mis en œuvre.
Le ministre n’a entrepris aucune activité pour obtenir une estimation fiable du budget du projet auprès du Directeur général des forêts domaniales, ce qui a limité sa capacité à superviser les dépenses destinées à sa mise en œuvre.
Le contrôle exercé par le ministre sur les forêts domaniales pendant la mise en œuvre du projet a été insuffisant et s’est limité à l’acceptation de rapports périodiques. Ces rapports ne comportaient pas d’analyse suffisamment approfondie des données qui, comme l’a prouvé l’audit de la NIK, se sont révélées peu fiables.
Dans la zone de près d’un tiers de toutes les divisions forestières incluses dans le projet « Carbon Farms », des activités ont été menées qui n’ont pas contribué à atteindre l’objectif principal du projet, à savoir l’augmentation de la quantité de CO2 absorbée par l’écosystème forestier. La quantité supplémentaire prévue de CO2 à absorber sur 30 ans était soit négative, soit égale à zéro. Cela signifie que leur mise en œuvre dans ces divisions a entraîné une absorption moindre de CO2 par rapport aux activités normales sans la mise en œuvre du projet (lorsque les réductions seraient plus importantes), ou qu’elle n’a pas pu produire d’effet positif supplémentaire d’absorption du dioxyde de carbone.
Les informations contenues dans les rapports d’avancement périodiques pour la période 2019 à 2023 soumis par le Directeur général des forêts au ministre du Climat et de l’Environnement ne correspondaient pas à la situation réelle en ce qui concerne le montant des coûts encourus, le degré de mise en œuvre des activités individuelles, ainsi que les résultats obtenus. Les Forêts domaniales a suivi l’avancement du projet de manière peu fiable, et certains documents d’information n’ont été préparés que pendant l’audit de la NIK, notamment les règlements internes des Forêts domaniales spécifiant les hypothèses et les règles de mise en œuvre.
Les districts forestiers participant au projet ont exécuté leurs tâches conformément aux hypothèses adoptées, en utilisant prudemment les fonds alloués. À la fin de l’année 2022, ils avaient mené des activités dans environ 76 % de la zone couverte par le projet pour la période de 2017 à 2024.
Dans un premier temps, les divisions forestières ont mené leurs activités uniquement sur la base d’arrangements avec le Directeur général des Forêts domaniales, sans informations sur leur impact prévu sur l’environnement, y compris la quantité d’absorption de CO2, car l’application permettant le développement de tâches individuelles dans le cadre du projet n’a été mise à la disposition des districts forestiers qu’en septembre 2018.
Cependant, dans plus de la moitié des districts forestiers, des cas de soumission tardive des rapports annuels d’avancement ont été constatés, ainsi que des cas de déclaration peu fiable des données, y compris des sous-estimations des coûts encourus.
Conclusions
Compte tenu de la responsabilité globale de la supervision du projet confiée au ministre du Climat et de l’Environnement quant à sa préparation et sa mise en œuvre, ainsi qu’au Directeur général des forêts de l’État en ce qui concerne sa performance, la NIK a recommandé de suspendre la mise en œuvre du projet « Forêts de carbone » jusqu’à l’achèvement du projet de recherche pilote « fermes de carbone forestier » et la récapitulation des résultats obtenus. La NIK a également recommandé au ministre du climat et de l’environnement de procéder à une analyse approfondie de la justification du projet de forêts de carbone, tenant compte des faibles résultats prévus du projet de fermes forestières de carbone.
Pour de plus amples informations, veuillez consulter : https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/lesne-gospodarstwa-weglowe.html
