Défendre l’indépendance : succès et défis de l’Autorité royale d’audit du Bhoutan

Par Bikram Gurung, Auditeur général adjoint, ISC du Bhoutan

Introduction

Les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) jouent un rôle essentiel dans la bonne gouvernance, la responsabilité et la transparence. Au Bhoutan, l’Autorité royale d’audit (RAA) audite les ressources publiques, et son efficacité dépend fortement de son indépendance face aux pressions politiques, économiques ou institutionnelles. Cet article examine les expériences concrètes de l’ISC du Bhoutan, en mettant en évidence ses succès en matière de préservation de son indépendance et les défis persistants auxquels elle est confrontée, en s’appuyant sur des publications officielles, des évaluations par les pairs et des cas d’audit spécifiques.

Fondements juridiques et constitutionnels de l’indépendance de la RAA

L’indépendance de la RAA est profondément ancrée dans le cadre juridique et constitutionnel du Bhoutan. La Constitution du Bhoutan (2008) et la loi sur l’audit du Bhoutan de 2018 [1, 2] établissent la RAA comme une autorité indépendante dotée de plusieurs garanties essentielles :

• Nomination et mandat de l’Auditeur général (AG) : l’AG est nommé par le Druk Gyalpo (Roi) à partir d’une liste recommandée conjointement par les principaux titulaires de fonctions constitutionnelles, ce qui garantit une sélection impartiale. Nommé pour un mandat fixe et non renouvelable de cinq ans ou jusqu’à l’âge de 65 ans, et ne pouvant être révoqué que par une procédure de destitution, l’AG bénéficie d’une sécurité d’emploi substantielle, qui protège sa fonction de toute ingérence politique [1, 2].
• Autonomie fonctionnelle : la loi sur l’audit accorde à la RAA une indépendance fonctionnelle totale dans tous les aspects de l’audit : planification, programmation, enquête et faire rapport. Elle impose des opérations sans crainte, favoritisme ou préjugé, et stipule explicitement que la RAA n’est pas soumise à des directives externes, sauf si la loi le précise [2].
• Accès à l’information : l’accès illimité aux informations nécessaires à l’audit est garanti à la fois par la Constitution et par la loi sur l’audit [1, 2].
• Rapports et diffusion : la RAA est tenue de faire rapport de ses conclusions dans des rapports d’audit annuels adressés au Druk Gyalpo, au Premier ministre et au Parlement, avec une totale liberté quant au contenu, au calendrier et à la diffusion [1, 2].
• Garanties financières : l’État est constitutionnellement tenu de fournir des dispositions financières adéquates. Une disposition essentielle garantit un financement provisoire, assurant au moins le budget de l’année précédente en cas de retard dans l’adoption du budget national, ce qui atténue les pressions financières [2].

Ces dispositions protègent collectivement l’indépendance de la RAA contre toute ingérence politique, économique et institutionnelle, garantissant ainsi son rôle dans le maintien de la responsabilité et de la transparence du secteur public.

Défis à l’indépendance de la RAA

Malgré son cadre juridique solide, la RAA est confrontée à plusieurs défis :

• Demandes d’audit parlementaire : bien que la RAA contrôle la portée des audits, le cadre juridique ne prévoit pas explicitement le droit pour l’Auditeur général de refuser les demandes parlementaires d’audits spécifiques [3]. Bien que l’Auditeur général ait historiquement résisté à ces pressions, cette ambiguïté reste une vulnérabilité potentielle à l’influence extérieure.
• Chevauchement avec la Commission royale de la fonction publique (RCSC) : la loi sur la fonction publique royale confère à la RCSC un pouvoir de contrôle sur la RAA, y compris l’approbation de l’organisation interne et le mandat d’auditer la RAA et son personnel [3]. Cela crée un conflit potentiel avec l’autonomie managériale et administrative de la RAA et son mandat d’audit fondamental, car cela implique qu’un organisme externe audite l’ISC elle-même, ce qui pourrait compromettre l’indépendance de la RAA en matière de gestion des ressources humaines et de gouvernance interne.
• Contraintes budgétaires : malgré les mandats constitutionnels prévoyant un financement adéquat, la part du budget de la RAA dans le budget de l’État était faible (0,36 % à 0,38 % entre 2012 et 2015) [3]. Les réductions budgétaires, telles que celles opérées au cours de la pandémie de la COVID-19, peuvent avoir un impact significatif sur la capacité de la RAA à réaliser des audits de haute qualité, limitant ainsi sa portée et son efficacité [3].

Cas illustrant l’indépendance et son impact

Deux cas illustrent l’indépendance de la RAA et son impact tangible sur la responsabilité du secteur public :

Cas n° 1 : la RAA fait face à des irrégularités financières d’un montant de  2.840,092 millions de ngultrums (exercice 2022 à 2023)

Ce cas met en évidence le rôle proactif de la RAA en matière de responsabilité financière. Au cours de l’exercice 2022 à 2023, la RAA a publié 456 rapports d’audit, identifiant des irrégularités totalisant 2.840,092 millions de ngultrums (environ 34 millions de dollars américains) [4]. Parmi celles-ci figuraient :

Le rapport détaillait les mesures requises de la part des entités auditées, identifiant les responsables chargés de la résolution, des sanctions et des mesures correctives. La divulgation publique de ces conclusions, attribuant la fraude et la non-conformité à des agences spécifiques, souligne l’indépendance fonctionnelle de la RAA et son engagement en faveur de la transparence, favorisant la responsabilité malgré des implications financières importantes [4].

Cas n° 2 : Examen du système judiciaire par la RAA (2019)

Dans son « Examen du système et des pratiques judiciaires, 2019 », la RAA a constaté que les décisions de justice étaient largement inaccessibles au public [5]. Cet audit est important, afin que la RAA démontre sa volonté d’examiner de près le pouvoir judiciaire, une branche égale, sans crainte, sans favoritisme et sans préjugés. Les conclusions de la RAA ont donné lieu à des développements positifs : une unité chargée des médias et de la communication a été créée à la Cour suprême et les services judiciaires ont été dissociés de la Commission de la fonction publique du Bhoutan en 2022 afin de renforcer l’indépendance judiciaire [5]. Ce cas illustre le rôle croissant de la RAA dans la promotion de la responsabilité et de la transparence dans toutes les branches du gouvernement, même dans les domaines sensibles.

Modèles, garanties et efforts de plaidoyer couronnés de succès

La capacité de la RAA à maintenir son indépendance découle des/du :

• Dispositions juridiques solides : l’inscription dans la Constitution et les dispositions détaillées de la loi de 2018 sur l’audit du Bhoutan fournissent des garanties primaires, notamment la sécurité du mandat de l’Auditeur général, son autonomie fonctionnelle et son accès garanti à l’information, formant ainsi un bouclier protecteur solide [1, 2].
• Contrôle parlementaire : la Commission des comptes publics (PAC) du Parlement examine les rapports de la RAA et assure leur suivi, assurant ainsi une responsabilité externe et traduisant les observations d’audit en réformes concrètes [1].
• Plaidoyer proactif : l’examen par les pairs de l’INTOSAI (2016) a recommandé un plaidoyer continu afin de renforcer l’indépendance juridique et financière, en particulier en ce qui concerne les demandes d’audit parlementaire et le chevauchement avec la RCSC [3]. Le refus historique de la RAA de certaines demandes parlementaires, même sans soutien juridique explicite, a permis de démontrer son plaidoyer interne et son engagement envers son mandat.

Impact sur la responsabilité et la transparence du secteur public

L’indépendance de la RAA renforce directement l’efficacité des audits, la responsabilité du secteur public et la transparence. Les conclusions relatives aux irrégularités financières (2.840,092 millions de Nu pour l’exercice 2022 à 2023) et l’examen judiciaire soulignent la capacité de la RAA à identifier les faiblesses systémiques et à demander des comptes aux entités publiques [4, 5]. En rendant publics les cas de fraude, de non-conformité et d’inefficacité, la RAA fournit des informations cruciales au public et au Parlement, favorisant ainsi la transparence et stimulant les réformes nécessaires. Les mesures de suivi et les réformes sont destinées à démontrer un impact tangible sur la gouvernance et la gestion des ressources au Bhoutan.

Stratégies et leçons tirées pour d’autres ISC

Pour les autres ISC des pays en développement, l’expérience de la RAA offre des stratégies pratiques :

• Donner la priorité à un cadre juridique solide : plaider en faveur de dispositions constitutionnelles et législatives garantissant explicitement l’indépendance de l’ISC, notamment la sécurité de mandat, l’autonomie fonctionnelle et les ressources financières adéquates. Il s’agit là de la première ligne de défense.
• Favoriser un plaidoyer proactif : plaider de manière proactive en faveur de l’indépendance, en particulier en cas d’ambiguïtés juridiques. Des positions de principe, même sans soutien juridique explicite, peuvent établir des précédents et renforcer la détermination institutionnelle.
• Favorisez l’engagement avec les organes de surveillance : établissez des relations solides et collaboratives avec les commissions parlementaires de surveillance (comme la PAC au Bhoutan) afin de garantir que les conclusions des audits débouchent sur des actions et des réformes concrètes, amplifiant ainsi l’impact de l’ISC.
• Adopter la transparence dans les rapports : diffuser publiquement les conclusions des audits, même dans les secteurs sensibles, afin de renforcer la confiance du public et de générer une pression externe en faveur de la responsabilité. La transparence est un outil puissant.
• Investir dans le renforcement continu des capacités : investir dans le développement professionnel et adopter des techniques d’audit modernes (par exemple, l’audit numérique, l’analyse de données) afin d’améliorer la qualité et l’impact des audits. Cela renforce la crédibilité et l’efficacité, comme le suggèrent les réformes stratégiques de la RAA.

Conclusion

La Royal Audit Authority du Bhoutan est l’exemple même d’une Institution supérieure de contrôle des finances publiques qui, bien qu’opérant dans le contexte d’un pays en développement, a largement réussi à préserver son indépendance. Son solide soutien constitutionnel et juridique, associé à une approche proactive de l’audit et du reporting, lui a permis de mettre au jour d’importantes irrégularités financières et de mener des réformes, même dans des domaines sensibles tels que le système judiciaire. Si des défis persistent, notamment en ce qui concerne la surveillance parlementaire et le rôle de la RCSC, le parcours de la RAA offre des enseignements précieux aux ISC du monde entier : un cadre juridique solide, un plaidoyer continu, un engagement stratégique avec les organes de contrôle et une transparence sans faille sont essentiels pour préserver l’indépendance et garantir une responsabilité efficace du secteur public.

Références

[1] Autorité royale d’audit du Bhoutan. (2018). Loi sur l’audit du Bhoutan 2018. https://www.bhutanaudit.gov.bt/wp-content/uploads/2020/07/Audit-Act-of-Bhutan-2018.pdf

[2] Constitution du Royaume du Bhoutan. (2008). Article 25. https://www.bhutanaudit.gov.bt/wp-content/uploads/2020/07/Constitution-of-Bhutan.pdf

[3] INTOSAI. (2016). Examen par les pairs sur l’indépendance du Bureau de l’Autorité royale d’audit du Bhoutan. https://www.bhutanaudit.gov.bt/wp-content/uploads/2020/11/Peer_Review_Bhutan_2016_english.pdf

[4] Deki, S. (n.d.). La RAA confrontée à 2.840,092 millions de Nu d’irrégularités financières. Bhutan Today. https://www.bhutantoday.bt/raa-confronts-nu-2840-092-million-financial-irregularities/

[5] Projet BTI. (2024). Rapport national du Bhoutan pour le BTI 2024. https://bti-project.org/en/reports/country-report/BTN