Création de la Cour des comptes nationale de Malte : garantie de l’indépendance de l’ISC inscrite dans la Constitution
Auteur : Charles Deguara, Auditeur général de la Cour des comptes nationale de Malte
Les textes constitutionnels et législatifs adoptés en 1997 constituent un événement marquant dans l’histoire de la Cour des comptes de Malte, qui était à l’origine un service d’audit au sein de la fonction publique. Cette date historique est comparable à la création de l’ancien département d’audit, fondé par le premier gouverneur britannique de Malte, Sir Thomas Maitland, en 1814, et à l’octroi de protections constitutionnelles élémentaires au Directeur de l’audit lorsque Malte est devenue un État indépendant en 1964. Pour commémorer cette étape importante en 2022, parmi d’autres initiatives, la Cour des comptes de Malte (NAO) a publié un ouvrage scientifique intitulé « State Audit in Times of Transition – Reflections on Change and Continuity, Challenge and Opportunity from Malta and Beyond » (L’audit public en période de transition – Réflexions sur le changement et la continuité, les défis et les opportunités à Malte et au-delà). Sous la direction du professeur Edward Warrington, cet ouvrage rassemble une série d’études qui portent essentiellement sur la réflexion sur le passé et le présent, dans une perspective d’avenir pour notre institution. Cet article s’appuie sur l’introduction de cet ouvrage, accessible sur notre site web (State-Audit-in-Times-of-Transition).
En effet, on ne saurait trop insister sur l’importance cruciale de la loi promulguée en juillet 1997 avec l’approbation unanime des membres du Parlement (MP) du gouvernement et de l’opposition. Jusqu’alors, le Département de l’audit relevait généralement du ministère des Finances. Avec l’amendement de l’article 108 de la Constitution et la promulgation de la loi de 1997 sur l’Auditeur général et la Cour des comptes nationale, la NAO est devenue une institution de surveillance totalement autonome, dirigée par un Auditeur général et un Auditeur général adjoint, dont la nomination requiert invariablement le soutien d’au moins deux tiers des membres du Parlement. D’autres dispositions importantes de la législation, telles que celles relatives au recrutement et au financement de la NAO, renforcent l’indépendance totale de la Cour des comptes nationale vis-à-vis du pouvoir exécutif.
Grâce à ces importants amendements, la NAO maltaise se conforme aux Déclarations de Lima et de Mexico sur les fonctions, l’indépendance et l’éthique des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques. Il ne fait aucun doute que seule une fonction d’audit externe totalement indépendante peut garantir la fiabilité, l’équité et la crédibilité des rapports sur les conclusions et les recommandations d’audit.
En toute honnêteté, malgré les contraintes évidentes pesant sur son indépendance et ses ressources, l’ancien Département d’audit a toujours suivi, dans la mesure du possible, une politique de rapports établis équitable et objectif. La méthodologie d’audit fondamentale et l’expérience de l’audit du secteur public accumulées pendant plus de cent cinquante ans ont constitué un point de départ très utile pour la NAO nouvellement créée. Les connaissances institutionnelles et l’expérience de certains membres de la direction, dont certains sont toujours en service à la NAO, se sont révélées extrêmement utiles tout au long de cette transition progressive mais déterminée. Ainsi, notre cour des comptes a hérité de l’éthique et des valeurs fondamentales de son prédécesseur et s’engage à continuer de les respecter, conformément aux normes internationales d’audit du secteur public.
Parmi les responsabilités et les pouvoirs conférés au Bureau de l’Auditeur général, je souligne la mission fondamentale qui consiste à fournir systématiquement au Parlement, et en fin de compte à nos citoyens, nos principales parties prenantes, une assurance équitable, véridique et objective que les fonds publics sont utilisés aux fins pour lesquelles ils ont été approuvés, conformément aux règles et règlements en vigueur, et de la manière la plus économique, efficace et efficiente possible (les fameux trois « e »). Les observateurs de la gouvernance contemporaine font désormais référence à deux autres « e » importants : « environnement » et « éthique », qui ont aujourd’hui pris une importance croissante dans notre travail d’audit. Nous nous acquittons de cette lourde tâche essentiellement par le biais d’une sélection totalement indépendante des sujets d’audit qui constituent notre plan d’audit pour une année donnée. Cela nécessite un processus minutieux de consultation interne et de discernement, guidé par certains critères, tels que l’importance relative et le risque. À cet égard, nous avons développé au sein de notre bureau un cadre complet d’évaluation des risques qui s’avère très utile pour l’élaboration de notre plan d’audit. Entre autres éléments, ces évaluations des risques tiennent compte de l’importance financière, de la sensibilité socio-économique des programmes et activités du secteur public, ainsi que de l’état d’avancement des préoccupations soulevées par le Bureau ces dernières années.
Afin de mener à bien notre mission, conformément aux normes internationales d’audit, la législation habilitante confère à l’Auditeur général et au personnel de la NAO le pouvoir d’accéder librement, à tout moment raisonnable, aux informations détenues par les agents et autres membres du personnel des ministères ou administrations publiques, ou des entités soumises à son audit, qui peuvent leur être nécessaires pour l’exercice correct de leurs fonctions conformément à la loi. La NAO est habilitée à percevoir de ces fonctionnaires et autres membres du personnel les rapports et explications qu’il juge nécessaires à ces fins.
De plus, conformément au paragraphe 108(12) de la Constitution, dans l’exercice de leurs fonctions, l’Auditeur général et l’Auditeur général adjoint ne sont soumis à l’autorité ou au contrôle d’aucune personne. Cela reflète la pleine autonomie dont jouit la NAO, condition sine qua non pour lui permettre d’exercer ses fonctions constitutionnelles de la manière la plus objective et la plus indépendante possible.
Tout au long de ma longue carrière au sein de ce Bureau, j’ai toujours été convaincu que notre personnel est sans aucun doute l’atout le plus précieux de la NAO. Par conséquent, nous devons continuer à investir dans nos employés hautement qualifiés, notamment en leur proposant des programmes de développement professionnel adaptés, afin de nous assurer qu’ils disposent des outils nécessaires pour auditer les opérations selon les normes professionnelles les plus élevées. La NAO a besoin des outils adéquats, à tous les niveaux de l’organisation, pour s’assurer que nous sommes dûment préparés à relever les nouveaux défis posés par ces changements complexes, en particulier ceux qui se produisent au sein même du secteur public. Cela implique des adaptations et des innovations dans la manière dont le secteur public mène ses activités, notamment le recours à des procédures de passation de marchés publics plus complexes et à des approches pangouvernementales. Disposer de tels outils est une condition essentielle pour garantir qu’une institution nationale d’audit jouisse d’une indépendance opérationnelle totale et soit en mesure de l’exercer.
En cette période de transition sociale, économique, culturelle et technologique complexe, les relations extérieures d’une institution revêtent une importance encore plus grande, notamment celles que la NAO entretient avec les dirigeants de l’entité auditée, à savoir la fonction publique maltaise. Tout en veillant jalousement à préserver son autonomie constitutionnelle et professionnelle, la NAO s’efforce assidûment de maintenir de bonnes relations de travail avec les dirigeants de la fonction publique, comme le stipule clairement notre Plan stratégique pour la période allant de 2024 à 2028, intitulé « Renforcer l’impact de l’audit ». Je me réfère à mon introduction à ce sujet : « L’engagement en faveur de l’indépendance et de l’autonomie est au cœur de la philosophie de la NAO, garantissant que les audits sont menés de manière impartiale et objective, sans influence extérieure… ».
Un autre aspect de l’autonomie totale de la NAO est que, bien que nous soyons la plus petite institution nationale d’audit de l’Union européenne, nous avons gagné en visibilité sur la scène internationale. Nous sommes très actifs en matière de travail au sein de plusieurs groupes de travail internationaux, tels que le Comité de contact de l’UE (un réseau actif regroupant les présidents des institutions nationales d’audit des États membres de l’UE), et à l’Organisation européenne des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (EUROSAI), dans les Groupes de travail sur l’audit environnemental et sur les technologies de l’information (TI). Il suffit de mentionner que cette année, nous avons accueilli à Malte l’importante 23ème Assemblée du Groupe de travail de l’INTOSAI sur la vérification environnementale (juillet 2025) et que nous préparons actuellement, en étroite collaboration avec la Cour des comptes européenne, l’accueil du Comité de contact de cette année en novembre 2025.
La NAO est au cœur d’un réseau de relations institutionnelles, en particulier avec les entités auditées, qui s’étend à l’ensemble de l’État. Je définirais essentiellement l’éthique de ces relations comme étant fondée sur la confiance et le respect mutuels. Ces valeurs sont interdépendantes. La confiance et le respect garantissent que les rapports et les missions de la NAO sont dûment acceptés par le Parlement, par les entités auditées et par le grand public, dont nous nous efforçons de protéger les intérêts, d’autant plus que ce sont finalement les contribuables qui financent les activités du gouvernement. Bien sûr, cette confiance doit être continuellement méritée, ce qui signifie que tout notre travail doit être appuyé sur les valeurs fondamentales d’objectivité et d’équité, sans aucun parti pris ni favoritisme.
Il ne fait aucun doute que la NAO a considérablement évolué au cours des vingt-huit dernières années : je tiens à saluer chaleureusement les efforts déployés par mes prédécesseurs et l’ensemble du personnel qui a travaillé au sein de la NAO. Il suffit de dire qu’avant les amendements législatifs de 1997, seul le Rapport annuel sur les comptes publics était publié (comprenant l’audit financier du Rapport financier du gouvernement et un certain nombre d’audits de conformité) ; très peu de rapports autonomes étaient publiés. À l’heure actuelle, outre les deux rapports annuels, l’un consacré aux comptes publics et l’autre au fonctionnement des collectivités locales, le NAO publie plusieurs rapports autonomes, tels que des rapports d’audit de performance, des rapports d’audit informatique et des rapports d’audits spéciaux et d’enquêtes. Ces derniers sont pour la plupart réalisés à la demande de la Commission des comptes publics, une Commission parlementaire spéciale. De plus, il y a près de dix ans, la NAO a commencé à publier des rapports d’audit de suivi, qui se concentrent sur le degré de mise en œuvre des principales recommandations de la NAO dans les rapports publiés les années précédentes. Il est satisfaisant de constater que la grande majorité de nos recommandations ont été mises en œuvre ou sont en cours de mise en œuvre.
Je suis convaincu que cette évolution significative s’explique principalement par le processus de sélection du personnel rigoureux, transparent et tourné vers l’avenir adopté depuis la création de la NAO. Il s’agit là d’un aspect extrêmement important de l’autonomie totale dont jouit aujourd’hui la NAO, comme souligné ci-dessus. Progressivement, cela a conduit au recrutement de personnel qualifié et compétent dans le domaine de la comptabilité (pour les audits financiers et de conformité) et dans d’autres domaines universitaires (pour les autres types d’audits). Nous avons également travaillé dur pour remonter le moral et la motivation de notre personnel, en particulier au cours d’une période très difficile pour la NAO, lorsque les conditions d’engagement n’étaient pas très attrayantes et que nous perdions de très bons éléments de notre équipe. Aujourd’hui, les démissions au sein de notre Bureau ont considérablement diminué.
Si le nombre d’employés que nous comptons aujourd’hui est similaire à celui d’il y a plusieurs décennies, leurs compétences, leur expertise et leur professionnalisme se sont considérablement développés. C’est l’un des principaux résultats de l’autonomie dont jouit notre Bureau.
En conclusion, la Cour des comptes nationale est l’héritière de l’une des plus anciennes institutions gouvernementales de Malte : en tant que tel, elle a hérité de la mission confiée à l’Auditeur de l’État ainsi que de l’éthique durable de son prédécesseur, le Département d’audit. À travers son travail, la NAO s’efforce de ne pas être la gardienne passive d’un héritage révolu. Au contraire, elle cultive cet héritage avec un engagement et un dynamisme extraordinaires, dans le but d’aider l’administration publique maltaise à s’acquitter fidèlement de sa mission spécifique au service du bien commun dans le contexte difficile du XXIe siècle. Essentiellement, en continuant à améliorer la bonne gouvernance dans l’ensemble du secteur public, tout en gardant à l’esprit la priorité élevée accordée à la réalisation des Objectifs de développement durable. Cet engagement et cette vigueur inébranlables me rendent confiant dans le fait que, malgré les défis auxquels elle est confrontée, la Cour des comptes nationale continuera à remplir son mandat constitutionnel de la meilleure manière possible. En fin de compte, dans l’intérêt supérieur des citoyens qu’il aspire à servir.
Charles Deguara
Auditeur général
