Le parcours de l’ISC indonésienne vers la sauvegarde de son indépendance
Auteurs : R. Yudi Ramdan Budiman, Teguh Widodo et Sherlita Nurosidah, ISC d’Indonésie
L’indépendance des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) est depuis longtemps reconnue comme un principe fondamental pour garantir la crédibilité et l’efficacité de l’audit du secteur public. Depuis l’adoption de la Déclaration de Lima en 1977, le consensus mondial est clair : les ISC ne peuvent remplir efficacement leur mandat de surveillance sans un haut degré d’indépendance, à la fois garanti formellement et exercé dans la pratique. L’indépendance ne remplit pas seulement une fonction technique, elle revêt également une importance normative, car elle sous-tend la responsabilité des gouvernements envers les citoyens et contribue à l’objectif plus large de renforcement des institutions, tel qu’énoncé dans les Objectifs de développement durable des Nations Unies, en particulier l’objectif 16 sur la paix, la justice et des institutions efficaces.
Sur le plan conceptuel, l’indépendance est multidimensionnelle. On distingue souvent l’indépendance de jure, qui est inscrite dans les constitutions et les cadres législatifs, et l’indépendance de facto, qui concerne la capacité réelle des ISC à fonctionner sans ingérence dans la pratique. Si l’indépendance de jure confère une légitimité, elle est insuffisante si elle n’est pas accompagnée d’une indépendance de facto qui permet aux institutions d’agir de manière autonome et de faire respecter leurs conclusions. La Cour des comptes de la République d’Indonésie (ISC d’Indonésie ou BPK) offre un exemple illustratif de l’interaction entre ces deux aspects. Bien que l’indépendance de la BPK soit inscrite dans la Constitution indonésienne et la législation qui en découle, la Cour a dû continuellement consolider et défendre son indépendance dans la pratique par le biais de réformes institutionnelles, d’un engagement avec les parties prenantes et d’une allocation stratégique des ressources.
Les cadres élaborés par les Organisations internationales fournissent des repères utiles pour examiner l’indépendance des ISC. La Déclaration de Mexico de l’INTOSAI énonce huit principes, notamment un mandat d’audit étendu, un accès illimité à l’information et la liberté de faire rapport, tandis que les indicateurs InSAI de la Banque mondiale identifient dix dimensions mesurables de l’indépendance. Ces cadres soulignent que l’indépendance n’est pas une réalisation statique ou ponctuelle, mais plutôt un processus dynamique qui doit être préservé et adapté à l’évolution des circonstances. Dans ce contexte, l’expérience de la BPK peut être comprise à travers quatre dimensions interdépendantes, à savoir l’autonomie opérationnelle, l’autonomie financière, l’autonomie en matière de personnel et les mécanismes garantissant le suivi effectif des recommandations d’audit. De plus amples détails sur les dix indicateurs InSAI de l’indépendance de la BPK sont disponibles à l’adresse https://bpk.id/appendix-BPK-Independence.
L’autonomie opérationnelle constitue le fondement de l’indépendance. En Indonésie, cette autonomie est non seulement garantie par la Constitution, mais également précisée dans la législation, en particulier la loi de 2004 sur l’audit de l’État et la loi de 2006 sur la BPK. Ces lois établissent les pouvoirs de la BPK et affirment son égalité avec les autres institutions publiques de haut niveau, garantissant qu’elle ne peut être subordonnée au pouvoir exécutif. Cependant, l’autonomie opérationnelle doit se traduire dans la pratique. La BPK a entrepris d’importantes réformes organisationnelles, notamment en révisant la répartition interne des tâches entre les membres du Conseil d’administration et en créant de nouvelles directions et de nouveaux bureaux régionaux afin de répondre aux nouveaux besoins administratifs et territoriaux. Dans un pays comptant plus de dix-sept mille îles, où les auditeurs doivent s’adapter à des conditions locales diverses, ces réformes ont renforcé l’indépendance de la BPK en approfondissant sa compréhension du contexte (Nurosidah, 2024). Par ailleurs, la BPK a également publié des règlements internes qui concrétisent son mandat, allant des normes d’audit et des codes de déontologie aux procédures détaillées pour les audits d’enquête et le calcul des pertes de l’État. Ces instruments renforcent le professionnalisme, la cohérence et la crédibilité des pratiques d’audit.
Tout aussi important, l’indépendance opérationnelle n’est pas exercée de manière isolée, mais en interaction constante avec les parties prenantes externes. La BPK collabore avec le Parlement, les organismes chargés de l’application des lois, les organisations professionnelles et la société civile afin de garantir que ses conclusions sont à la fois légitimes et exploitables. Par exemple, son engagement auprès du Parlement renforce l’autorité politique qui sous-tend les rapports d’audit, tandis que sa coopération avec les organismes chargés de l’application des lois soutient l’application des conclusions relatives à la fraude ou à la corruption. En cultivant des réseaux de soutien, la BPK défend non seulement son indépendance contre d’éventuelles ingérences, mais veille également à ce que son travail se traduise par des résultats concrets en matière de responsabilité.
La deuxième dimension est l’autonomie financière, qui est essentielle car sans ressources suffisantes, l’indépendance risque d’être purement symbolique. La législation indonésienne exige que le budget de la BPK soit inscrit comme une ligne distincte dans le budget de l’État. Cependant, dans la pratique, la soumission et l’approbation du budget impliquaient initialement des ministères intermédiaires, ce qui créait un risque d’influence de l’exécutif. Les réformes ont progressivement réduit cette vulnérabilité en permettant à la BPK de soumettre son budget directement au Parlement, les discussions ultérieures avec le ministère des Finances ne portant que sur des questions techniques. Cet ajustement a renforcé l’indépendance institutionnelle et donné des résultats tangibles, notamment une augmentation de 25 % du budget en 2025 par rapport à 2024. Grâce à des ressources plus importantes, la BPK a pu développer ses infrastructures, investir dans des technologies d’audit modernes et améliorer les rémunérations, ce qui renforce sa résilience institutionnelle.
L’autonomie financière ne consiste pas seulement à obtenir un financement adéquat, mais concerne également la manière dont les fonds sont gérés. La BPK a démontré une gouvernance financière prudente, en veillant à ce que les ressources soient alignées sur les priorités stratégiques et que les charges soient transparentes. En gérant son budget de manière responsable, la BPK renforce sa crédibilité lorsqu’elle exige des autres institutions qu’elles rendent des comptes. L’indépendance financière est donc à la fois une condition préalable et le reflet de l’intégrité institutionnelle.
La troisième dimension, l’autonomie en matière de personnel, est particulièrement importante pour garantir la qualité du travail d’audit. Les ressources humaines sont le pilier de la capacité institutionnelle, et la capacité à recruter, former et retenir du personnel qualifié est indispensable pour maintenir l’indépendance. En Indonésie, le recrutement des fonctionnaires est géré de manière centralisée par le ministère de l’Appareil d’État et l’Agence nationale de la fonction publique, mais la BPK participe activement au processus en définissant ses besoins en personnel, en menant des entretiens et en s’assurant que les candidats répondent aux normes professionnelles, ce qui permet de renforcer considérablement la capacité institutionnelle de la BPK.
Au-delà du recrutement de fonctionnaires, la BPK a le pouvoir de faire appel à des auditeurs et à des experts externes, ce qui lui confère une certaine souplesse pour répondre à des exigences d’audit spécialisées ou techniques. La présence d’un centre de formation et d’éducation dédié renforce encore les capacités internes en proposant des programmes de développement professionnel continu. En outre, la BPK a plaidé en faveur d’indemnités différenciées pour ses employés, reconnaissant les exigences particulières du travail d’audit et préservant l’intégrité professionnelle en alignant la rémunération sur les responsabilités. Ensemble, ces mesures garantissent que l’autonomie en matière de recrutement n’est pas compromise par des contraintes bureaucratiques plus larges et que l’institution peut maintenir un niveau élevé de compétence technique.
La quatrième dimension concerne l’efficacité des mécanismes de suivi des recommandations d’audit. L’indépendance ne s’arrête pas à la publication des rapports. Elle doit également se refléter dans la mise en œuvre des recommandations. La BPK a mis en place des procédures claires exigeant des entités auditées qu’elles répondent aux recommandations dans un délai de 60 jours. Ces réponses sont examinées et vérifiées. Afin d’améliorer l’efficacité et la responsabilité, la BPK a mis en place un système informatique intégré qui permet de suivre les mesures de suivi au fur et à mesure. Cette innovation renforce non seulement la transparence, mais garantit également que les conclusions des audits se traduisent par des améliorations tangibles en matière de gouvernance. Ce système a également permis à la BPK de générer des données sur les taux de conformité, ce qui renforce le contrôle exercé par le Parlement et favorise une reddition de comptes accrue parmi les entités auditées.
L’expérience indonésienne permet de tirer plusieurs enseignements généraux pour l’étude et la pratique de l’indépendance des ISC. Premièrement, les garanties constitutionnelles et légales sont essentielles, mais insuffisantes à elles seules. L’indépendance doit être exercée et renforcée en permanence par des pratiques quotidiennes, des réformes institutionnelles et un engagement stratégique. Deuxièmement, l’indépendance nécessite des ressources adéquates. Sans capital financier et humain suffisant, même l’institution la plus indépendante sur le plan formel risque d’être inefficace. Troisièmement, l’engagement des parties prenantes est crucial. L’indépendance n’implique pas l’isolement, mais les ISC doivent plutôt cultiver des relations constructives avec d’autres institutions, renforçant ainsi leur légitimité et facilitant l’application des conclusions. Quatrièmement, l’innovation technologique joue un rôle croissant dans la sauvegarde de l’indépendance en améliorant la transparence, l’efficacité et la responsabilité dans les processus d’audit. Enfin, l’indépendance doit être comprise comme un processus plutôt que comme une fin en soi. Elle nécessite une vigilance, une adaptation et un renforcement constants face à l’évolution des dynamiques politiques, institutionnelles et sociales.
Conclusion
Près de cinq décennies après la Déclaration de Lima, le principe d’indépendance des ISC reste fondamental pour une gouvernance efficace. L’expérience de la BPK a été utilisée afin de démontrer que si les garanties constitutionnelles constituent une base solide, la mise en œuvre pratique de l’indépendance nécessite des réformes stratégiques dans de multiples domaines. Grâce à ses efforts en matière d’autonomie opérationnelle, d’arrangements financiers, de politiques de recrutement et de mécanismes de suivi, la BPK a réussi à consolider son indépendance tant de jure que de facto. Ces réformes ont non seulement renforcé sa crédibilité au niveau national, mais ont également contribué à l’objectif mondial de renforcement des institutions dans le cadre de l’Objectif de développement durable n° 16. Comme le montre ce cas, l’indépendance est à la fois un principe juridique et une pratique institutionnelle vécue qui doit être continuellement préservée afin de maintenir la responsabilité, la transparence et l’intégrité dans la gestion des finances publiques.
Références
- INTOSAI. (1977). Déclaration de Lima sur les Lignes directrices du contrôle des finances publiques. Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques.
- INTOSAI. (2007). Déclaration de Mexico sur l’indépendance des ISC (INTOSAI-P 10). Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques.
- Nurosidah, Sherlita. (2024). Lever le voile sur les défis : auditer les petites îles de l’archipel indonésien. La Revue internationale de l’audit gouvernemental.
- République d’Indonésie. (2004). Loi n° 15 de 2004 sur l’audit de l’État.
- République d’Indonésie. (2006). Loi n° 15 de 2006 sur le Conseil d’audit de la République d’Indonésie.
- Nations Unies. (2015). Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030. Résolution adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies, A/RES/70/1.
- Banque mondiale. (2021). Indice d’indépendance des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (InSAI) : Rapport mondial sur l’indépendance des ISC. Washington, DC : Banque mondiale.
