Revisión de los gastos del Programa nacional de vivienda ‘Mi Casa, Mi Vida’ (PMCMV) de Brasil: lecciones aprendidas para garantizar la rendición de cuentas en la asignación y el gasto de fondos públicos

Por André Farias, Auditor Sénior del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU – Brasil)

Resumen

Aunque la auditoría financiera de los gastos públicos es la piedra angular de la rendición de cuentas gubernamental, hay una dimensión crítica de las finanzas públicas que a menudo escapa a un escrutinio equivalente: las pérdidas de ingresos por gastos tributarios. En 2023-2024, la Entidad Fiscalizadora Superior de Brasil (EFS de Brasil) llevó a cabo una auditoría de los beneficios fiscales federales que reveló importantes debilidades de gobernanza y riesgos para la sostenibilidad fiscal.

Este artículo presenta un estudio de caso de dicha auditoría y detalla cómo el órgano fiscalizador de Brasil valoró la eficiencia de los programas de beneficios fiscales y su impacto económico real con vistas a mejorar la transparencia en las finanzas públicas. Concluye explicando cuáles son las lecciones aprendidas para otras EFS que busquen optimizar la supervisión de la política fiscal más allá de los procedimientos tradicionales de auditoría financiera.

Introducción

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) ejercen de guardianas del gasto público desde hace mucho tiempo. Pero en una época de aumento de la presión fiscal y de creciente dependencia de incentivos fiscales para estimular a los sectores económicos, la rendición de cuentas pública tiene que extenderse también a las decisiones relativas a los ingresos. Las exenciones y los incentivos fiscales a menudo implican para los gobiernos una pérdida de ingresos equivalente al volumen de los gastos directos. Y, sin embargo, estas pérdidas rara vez son objeto de igual fiscalización o transparencia.

Reconociendo este desequilibrio, la EFS de Brasil inició una serie de revisiones que culminaron en una auditoría exhaustiva de los gastos tributarios federales, como parte de su evaluación de las cuentas anuales de la Unión correspondiente a 2023. Los hallazgos desataron un debate nacional y pusieron de relieve la necesidad de reformas urgentes para adecuar la gobernanza fiscal a los principios constitucionales de eficiencia, transparencia y equidad.

Antecedentes: alcance y magnitud del gasto fiscal en Brasil

Según el informe 2024 del TCU sobre las cuentas federales de 2023, el Gobierno brasileño dejó de percibir unos 518.900 millones de reales (105.000 millones de dólares estadounidenses) en ingresos tributarios debido a un amplio abanico de exenciones y programas de incentivos. Esta cifra representa el 5,9 % del PIB del país y cerca de una cuarta parte de los ingresos totales del Estado.

Y, más sorprendente aún, solo en el año 2023 se introdujeron 32 nuevos programas de beneficios fiscales, con un coste previsto de 213.600 millones de reales hasta 2026. El TCU alertó de que muchos de estos incentivos carecían de evaluaciones de impacto ex ante, de mecanismos de monitoreo o de una justificación social o económica clara. En algunos casos, se renovaron exenciones antiguas a pesar de que, sistemáticamente, no se habían logrado generar los beneficios públicos previstos.

Metodología de auditoría

La auditoría fue llevada a cabo en el marco del Informe y Dictamen Preliminar del TCU sobre las Cuentas del Gobierno Federal, bajo la dirección del Ministro Vital do Rêgo. El alcance incluía:

• Inventario y clasificación de todos los programas de gastos tributarios activos.
• Análisis del impacto fiscal previsto frente al real utilizando los datos del Servicio de Recaudación Federal y del Tesoro Nacional.
• Análisis cruzado de beneficios fiscales y resultados de las políticas, incluyendo la generación de empleo, el desarrollo regional o el crecimiento industrial.
• Revisión de las prácticas legislativas relativas a la aprobación y renovación de incentivos fiscales.
• Benchmarking internacional, enfocado a las directrices de la OCDE para la transparencia y el control de gastos tributarios.

Hallazgos clave

1. Falta de planificación estratégica y de criterios de rendimiento

El TCU observó que el Poder Ejecutivo rara vez somete las políticas de gasto tributario al mismo rigor de planificación requerido para el gasto público. Pocos programas habían establecido objetivos, metas mensurables o indicadores de rendimiento. Como resultado, muchos beneficios fiscales funcionaban como subsidios cuasi permanentes con escasa supervisión o retroalimentación sobre su efectividad.

2. Riesgo fiscal y restricciones para el presupuesto

La expansión descontrolada de los gastos tributarios ha contribuido a la fragilidad estructural de las finanzas públicas brasileñas. Los 518.900 millones de reales de ingresos no percibidos superaron con creces todas las inversiones federales y rivalizaron con las principales categorías de gasto obligatorio, como las pensiones o la sanidad. Esta dinámica socava la credibilidad presupuestaria y restringe el espacio fiscal para inversiones discrecionales.

3. Distribución regresiva de los beneficios

La auditoría mostró que una parte desproporcionada de los beneficios tributarios favorecía a las grandes corporaciones y los sectores más acaudalados. Por ejemplo, la petrolera estatal Petrobras y el gigante minero Vale recibieron 29.500 millones de reales y 19.200 millones de reales, respectivamente, en desgravaciones fiscales, sin que se hubiera registrado un retorno público claro. Mientras, las empresas más pequeñas o los colectivos vulnerables solo se beneficiaron mínimamente de la arquitectura fiscal existente. 

4.  Brechas en la gobernanza del proceso legislativo

El TCU destacó que muchos incentivos fiscales fueron introducidos o prorrogados a través de medidas provisionales o enmiendas de última hora en los debates presupuestarios, evitando así una revisión estructurada. Algunos programas carecían de un límite máximo de costes o cláusulas de caducidad, con lo que podían seguir vigentes indefinidamente sin ser reevaluados.

Recomendaciones

En su opinión final sobre las cuentas de 2023 (Decisión n.^o 1534/2024 – Plenaria), el TCU formuló unas recomendaciones concretas y aplicables:

• Imponer un tope prudencial sobre el total de gastos tributarios en forma de porcentaje de los ingresos federales.
• Suspender la creación de nuevas exenciones mientras el presupuesto federal siga registrando un déficit.
• Ordenar evaluaciones de impacto ex-ante y ex-post para todos los programas de beneficios fiscales, alineándose con normas internacionales como las de la OCDE y el FMI.
• Aumentar la transparencia ampliando la revelación pública de los beneficiarios, las estimaciones de costes tributarios y los resultados previstos de las políticas fiscales.
• Institucionalizar mecanismos de revisión periódica para los programas existentes, que incluyan disposiciones de caducidad automática en caso de no ser renovados en función de su rendimiento.

Estas medidas buscan reequilibrar el marco de gobernanza fiscal de Brasil y mejorar la efectividad y equidad de los instrumentos de financiación pública.

Impacto público y político

Las debilidades identificadas en la auditoría en materia de gestión financiera y monitoreo del programa nacional de vivienda ‘Mi Casa, Mi Vida’ (PMCMV) de Brasil han tenido —y podrían seguir teniendo— una serie de consecuencias para el impacto público del programa y los resultados de estas políticas:

• Perjuicio para la transparencia y la supervisión social: Los datos incoherentes y poco fiables sobre cómo se aplican los fondos y sobre los resultados del programa socavan la transparencia del programa y dificultan la auditoría. Esto impide a la sociedad —incluyendo las organizaciones no gubernamentales como parte implícita del concepto de control social— hacer un seguimiento y análisis de esta política pública.
• Dificultades para medir la efectividad: La falta de un monitoreo sólido y de indicadores actualizados —como, por ejemplo, el de la evolución del déficit de vivienda— debilita la capacidad de evaluar si el programa está cumpliendo efectivamente sus objetivos centrales. Ello limita la toma de decisiones y la mejora de las políticas dirigidas a servir más adecuadamente las necesidades de la población.
• Riesgo de interrupciones en el proyecto e incumplimiento de objetivos: Las dificultades financieras y las previsiones de gasto divergentes apuntan a un riesgo de paralización de los trabajos de construcción debido a proyecciones erróneas de los desembolsos en efectivo. Cuestiones como los retrasos en los pagos a contratistas y un monitoreo inoportuno contribuyen a una acumulación de proyectos parados, lo que afecta directamente a los beneficiarios.
• Uso ineficiente de los recursos públicos: Problemas como el uso improcedente de cuentas por pagar pendientes, los gastos sin compromiso previo y los errores contables revelan deficiencias en la gestión financiera. El incumplimiento del principio de devengo comporta una infravaloración de los activos federales, lo que complica tanto la gestión patrimonial como financiera.
• Rendición de cuentas comprometida: La falta de datos fiables y de un monitoreo adecuado merma la capacidad del Gobierno para informar a la sociedad con transparencia y precisión sobre la implementación y los resultados del PMCMV.

En resumen, las lecciones aprendidas apuntan a una urgente necesidad de mejorar la gestión de la información, el monitoreo de los resultados y los procedimientos contables y financieros para garantizar la transparencia, la fiabilidad, la eficiencia y la efectividad del PMCMV y de los futuros programas de vivienda.

Lo que otras EFS pueden aprender de esta auditoría de revisión de gastos del TCU

La auditoría del PMCMV, con especial énfasis en la gestión financiera, puso de manifiesto varios puntos débiles y dejó patentes una serie de lecciones aprendidas clave para la gestión de programas públicos de gran envergadura:

• Gestión de datos unificada y crítica: Hubo amplias y preocupantes divergencias e incoherencias entre los datos financieros del Ministerio de Desarrollo Regional (MDR), de Caixa Bank (el gestor operativo) y de los demás agentes financieros. La opinión final hizo notar la aparente ausencia en el programa de un procedimiento contable claro y objetivo. Esto evidencia la necesidad imperiosa de contar con un plan conjunto y sólido de gestión de la información para garantizar datos coherentes, fiables y oportunos.
• Monitoreo y evaluación de resultados esenciales: Después de más de diez años, los mecanismos de evaluación de resultados aún parecían ser incipientes. Una auditoría anterior ya había registrado el precario monitoreo de los resultados del PMCMV. El indicador de déficit de vivienda no se actualizaba desde 2015, bloqueándose así cualquier valoración de su impacto reciente y demostrando que el monitoreo y la evaluación continuos son indispensables para afinar las políticas públicas.
• Segregación de cuentas específica para cada programa: La auditoría no constató segregación de cuentas alguna dentro del Fondo de Arrendamiento Residencial (FAR) para las empresas del PMCMV y los subprogramas del FAR. Esto impide disponer de datos claros sobre los costes totales y el origen y el destino de los fondos de cada programa. Y nos recuerda que los recursos deben segregarse entre los diferentes programas de vivienda para proporcionar claridad y mejorar la gestión.
• Planificación financiera y presupuestaria cuidadosa: Aunque parte del análisis fue remitido a otro procedimiento, los hallazgos iniciales revelaron una insuficiencia de recursos presupuestarios federales y problemas como la utilización de cuentas por pagar pendientes de ejercicios anteriores. Este punto recalca lo crucial que es una planificación presupuestaria y financiera precisa.
• Conformidad con las normas de contabilidad del sector público: La no aplicación del principio de devengo para registrar la participación financiera de algunos beneficiarios en las cuentas del MDR también infringía las normas de contabilidad del sector público. Esto provocó una infravaloración de los activos de la Unión y dificultades a la hora de prever los resultados futuros del programa, lo que demuestra la necesidad de que los registros contables se ajusten estrictamente a las normas para reflejar correctamente los derechos y las obligaciones.

Conclusión

A medida que los gobiernos en todo el mundo buscan conciliar la disciplina fiscal con el desarrollo inclusivo, la supervisión de los gastos tributarios se convierte en imperativa. El TCU de Brasil abordó este complejo asunto con una estrategia firme y aportando ideas prácticas que se tradujeron en reformas reales.

Esto demuestra que la supervisión fiscal puede ser a la vez técnica y transformadora. Así, no solo se han podido salvaguardar miles de millones en recursos públicos, sino también fortalecer los cimientos de la gobernanza democrática. 

Para la comunidad auditora internacional, este caso pone de relieve que una auditoría efectiva de las finanzas públicas debe mirar más allá del gasto y adentrarse también en el mundo, a menudo oculto, de los incentivos fiscales y su impacto real en la sociedad.