El Proyecto Global: repensando la independencia de las EFS
Autores: Tuzla Lathiff (OCDE) y Benjamin Fuentes (IDI)
Ante el complejo clima político actual, la escasa confianza de la opinión pública en las instituciones y unos presupuestos públicos cada vez más ajustados, la independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) resulta hoy más relevante que nunca a fin de velar por que las administraciones públicas gestionen sus fondos de manera abierta, eficiente y en beneficio de la ciudadanía. Sin embargo, tanto la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI) han constatado que las EFS se están topando con serios -y, a veces crecientes- obstáculos. Y los retos no son solo de orden jurídico, sino también práctico, especialmente en lo concerniente a las relaciones con los poderes Ejecutivo y Legislativo.
La independencia es la clave para que una EFS pueda operar con eficacia y cumplir su mandato. Desde que en 2007 la INTOSAI adoptara la Declaración de México sobre la Independencia de las EFS, muchos países han tomado medidas para proteger formalmente a su EFS de influencias externas. Pero en un entorno cada vez más complejo, en el que los rápidos flujos de información y las redes sociales pueden influir directamente en el discurso público, las protecciones formales por sí solas quizás no sean suficientes.
El Proyecto Global sobre la Independencia de las EFS, liderado conjuntamente por la OCDE y la IDI, busca aportar una nueva mirada sobre los retos. El proyecto mira más allá de los marcos legales y trata de comprender las realidades informales, políticas e institucionales que en la práctica configuran la independencia de las EFS. La meta es proporcionar orientación sobre cómo se aplican y protegen los principios de la Declaración de México en contextos del mundo real.
Informe conjunto IDI-OCDE
Después de casi dos años de planificación, investigación, consultas y recopilación de datos, la OCDE y la IDI están preparando un informe conjunto que estará finalizado en 2026. En él se expondrán los desafíos reales que afrontan las EFS en su trabajo e interacción con el Ejecutivo y el Legislativo, y se pondrán de relieve tanto las cuestiones pendientes como las buenas prácticas y las dinámicas informales.
Así, el informe presentará ejemplos de procederes efectivos que, a pesar de las presiones políticas o financieras, han contribuido a la independencia, la efectividad y el impacto de las EFS, a la vez que identificará factores de éxito, entre ellos el modo de mantener una relación constructiva con los actores institucionales sin dejar de proteger la autonomía institucional. Esperamos que estos hallazgos sirvan de apoyo a futuras cooperaciones entre socios internacionales e instituciones nacionales y ayuden a promover entornos más propicios para la independencia operativa de las EFS. Aunque concebido principalmente para las EFS, el informe podría ofrecer también una serie de valiosas enseñanzas para otros órganos de supervisión independientes que afrontan dificultades similares, ya que los contenidos están fundamentados en los valores de la comunidad de la INTOSAI y en los principios de la Declaración de México.
En el período previo a su publicación, la IDI y la OCDE están en estrecho contacto con la comunidad de la INTOSAI a fin de asegurar la amplia difusión de los hallazgos y un seguimiento significativo tanto a nivel global como nacional.
Primeros hallazgos de alto nivel a partir de los datos recopilados
El análisis preliminar de los datos obtenidos deja entrever la existencia de varios patrones recurrentes en todas las regiones. Dichos patrones son un reflejo de los contextos en los que operan las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) y, en particular, de las dinámicas políticas, de las expectativas de las partes interesadas y de su interacción con los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Las presentes observaciones están basadas en las percepciones y experiencias comunicadas en el marco del proceso de recopilación de datos y se presentan aquí con el fin de orientar el debate y el análisis ulteriores.
Dinámicas políticas
A juzgar por los datos transmitidos por las EFS participantes, muchas consideran que están operando en entornos políticos más fluidos y cambiantes que en 2007, año en el que se adoptaron los principios de la Declaración de México. Los encuestados destacaron la creciente influencia de las redes sociales en el relato público y las concepciones de la población. En este contexto, los datos sugieren que las salvaguardias legales por sí solas podrían no bastar para proteger la independencia de las EFS; la credibilidad y la resiliencia ante las presiones informales fueron identificadas como elementos cada vez más relevantes.
Expectativas frente a las EFS
Los datos apuntan a que, en muchos casos, se espera de las EFS colmar las lagunas en materia de rendición de cuentas allí donde otras instituciones, como los parlamentos o los órganos de auditoría interna, carezcan de las capacidades y/o los medios suficientes. Algunas de las EFS encuestadas informaron de que estaban asumiendo responsabilidades añadidas, incluso en ámbitos relacionadas con la integridad o las iniciativas anticorrupción. Si bien esto podría ser señal de una sólida confianza en las EFS, el dato también refleja una preocupación por la escasez de recursos y su potencial impacto sobre la independencia.
Relación con el Ejecutivo
En comparación con el contexto en torno a 2007, los datos muestran que ahora puede resultar más difícil para las EFS justificar acuerdos institucionales concretos, como marcos presupuestarios o administrativos propios, sobre todo a la hora de tratar con los ministerios de finanzas o las autoridades ejecutivas. Y esta es una dinámica que, según la información recibida, influye en el modo en que las EFS pueden negociar su autonomía operativa.
Relación con el Legislativo
Mientras que en la Declaración de México los parlamentos se consideraban aliados naturales de las EFS, los datos provenientes de varias regiones sugieren que esta relación podría estar tensionándose. Entre los factores identificados en los datos se encuentran los siguientes:
Falta de capacidades en el ámbito parlamentario
Los encuestados manifestaron que muchos parlamentos carecían de la pericia o los recursos suficientes para hacer un uso efectivo de los informes de auditoría en sus actividades de supervisión.
Polarización política
Varias EFS informaron de que el aumento de la polarización daba pie a demoras en los nombramientos o en las reformas legales y, además, podía llevar a que los hallazgos de las auditorías fueran interpretados exclusivamente en clave política, en vez de servir para fomentar el debate político.
Marcos legales complejos
Los datos revelan que el solapamiento -o la ambigüedad- de los procedimientos de publicación o seguimiento de los informes puede llegar a crear confusión y, en ocasiones, originar interpretaciones diferentes por parte de la EFS y el Parlamento.
Desequilibrio de poder
Según las respuestas, aun cuando las leyes parezcan equilibradas, suele ser el Ejecutivo el que ejerce más influencia y dispone de más recursos, lo que puede afectar a la independencia presupuestaria de las EFS y a la designación de sus dirigentes.
Poder judicial
Pese a que el poder Judicial no estuviera en el foco de la Declaración de México, los datos parecen indicar que su papel en la configuración de la independencia de las EFS es cada vez mayor, especialmente en virtud de sus interpretaciones de la Constitución y de las leyes. En cualquier caso, algunos encuestados expresaron su preocupación por la coherencia e independencia de las decisiones judiciales en determinados contextos, haciendo hincapié en la importancia de un entorno jurídico estable e imparcial para salvaguardar la autonomía de las EFS.
Lecciones que emergen de los datos
Los hallazgos que arroja esta primera fase de recopilación de datos reafirman una serie de ideas ya asentadas, al tiempo que ofrecen nuevos aspectos relativos al funcionamiento de la independencia de las EFS en la práctica.
Independencia no es sinónimo de aislamiento
Los encuestados enfatizaron que las EFS no estaban en condiciones de defender su independencia en solitario. Las asociaciones con socios para el desarrollo, con la sociedad civil, el mundo académico, las redes globales, los parlamentos y los ciudadanos se consideraron muy importantes a efectos de concienciar sobre el valor de la auditoría externa independiente y de reforzarla.
Lo informal sí importa
Los datos ponen de manifiesto que las normas y las prácticas informales muchas veces complementan los marcos legales formales. Los consultados señalaron que la legislación relativa a las EFS se configuraba con frecuencia en períodos de cambio o de reformas políticas y que, cuando las leyes se quedaban obsoletas, podían surgir mecanismos informales para colmar las lagunas. Estas dinámicas informales son significativas y deberían ser tenidas en cuenta en el momento de proceder a evaluar o reforzar la independencia de las EFS.
Vínculo entre independencia, valor y relevancia
En todas las regiones, los datos apuntan a que los conceptos de independencia y relevancia están estrechamente vinculados. Los encuestados habían observado que la confianza pública e institucional en una EFS puede reforzar su independencia. Aquellas EFS que demuestran transparencia, integridad y responsabilidad en sus propias operaciones son vistas como más creíbles y mejor posicionadas para salvaguardar su autonomía. En este sentido, la legitimidad y la confianza constituyen componentes integrales de la independencia institucional.
Proyecto Global y XXV INCOSAI
Amén de los hallazgos y nuevos conocimientos de alto nivel expuestos anteriormente, la IDI y la OCDE presentaron un resumen informativo del Proyecto Global en el XXV Congreso de la INTOSAI, celebrado en Egipto. Este resumen incluía los resultados clave para cada uno de los principios de la Declaración de México y ofrecía una visión general de la implementación, el alcance y las perspectivas del proyecto.
El evento paralelo IDI-OCDE en el XXV INCOSAI sirvió de foro para la primera presentación pública de los resultados del Proyecto Global. La sesión discurrió de forma dinámica y participativa e incluyó valiosas aportaciones de socios y partes interesadas en este proyecto global.
Información adicional
Proceso de recopilación de datos
Metodología
Con el asesoramiento de expertos de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (U.S. GAO) y utilizando un marco conceptual desarrollado por la Universidad de Oslo, la OCDE y la IDI aplicaron el enfoque de investigación exploratoria. El informe IDI-OCDE se nutrirá de las aportaciones de cuatro fuentes principales de información:
- Visitas a países
- Talleres regionales
- Cuestionarios para las EFS
- Encuestas a las partes interesadas
La metodología pone el foco en aspectos informales, tales como la confianza, las percepciones, las expectativas y la cultura organizativa — factores que a menudo se dejan de lado cuando se revisa solo lo formal. Durante las visitas a los países se realizaron entrevistas semiestructuradas, utilizando preguntas abiertas. El mismo enfoque se adoptó para los talleres regionales a fin de propiciar la diversidad de puntos de vista. Los cuestionarios también incluían preguntas abiertas, para así permitir unas reflexiones más profundas.
Los participantes fueron informados de que sus respuestas permanecerían anónimas: no se vincularían ni nombres, ni instituciones, ni otros identificadores a sus comentarios. Esto fue esencial de cara a crear un espacio seguro para conversaciones abiertas y sinceras, dado lo delicado del tema.
Descripción sucinta de las actividades
- Visitas a países: Se visitaron siete países: Indonesia (ASOSAI), Jamaica (CAROSAI), Jordania (ARABOSAI), Liberia (AFROSAI-E), Marruecos (AFROSAI y ARABOSAI), Paraguay (OLACEFS) y España (EUROSAI). Se llevaron a cabo más de 90 entrevistas con auditores, funcionarios, parlamentarios y representantes de la sociedad civil. Estas visitas permitieron conocer en profundidad cómo funcionan -o no funcionan- en la práctica las reglas formales.
- Talleres regionales: Se celebraron talleres en Yibuti (CREFIAF), Jordania (ARABOSAI), Nueva Caledonia (PASAI) y Filipinas (ASOSAI), que reunieron a EFS de todas las regiones con objeto de compartir experiencias y validar hallazgos.
- Cuestionarios para las EFS: En asociación con la GAO estadounidense, se envió un cuestionario muy detallado a las EFS de los países de la OCDE y de 21 países no pertenecientes a la OCDE. En él se exploraban las protecciones legales, las experiencias en materia de injerencias, los puntos fuertes institucionales y las áreas que necesitaban mejoras.
- Encuestas a las partes interesadas: También se enviaron encuestas a partes interesadas externas, incluyendo a:
- Miembros de la Red Parlamentaria de la OCDE
- Función Central de Armonización de la OCDE
- Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), a través de una asociación con el Proyecto de Justicia Mundial (World Justice Project; WJP). Gracias a la red del WJP se recogieron más de 1.700 respuestas de expertos jurídicos de 80 países, que aportaron información valiosa sobre sus percepciones y las dinámicas institucionales.
Asociación con actores relevantes
El Proyecto Global sobre la Independencia de las EFS ha aunado a un variado grupo de socios en apoyo de su planificación, diseño e implementación. Estas asociaciones fueron fundamentales para dar forma a la dirección del proyecto y garantizar su conformidad con las normas y buenas prácticas internacionales.
La Secretaría General de la INTOSAI ha sido clave a la hora de enfatizar la continua relevancia de la Declaración de México, al tiempo que alentaba la exploración de enfoques innovadores y complementarios para fortalecer la independencia de las EFS.
El Comité de Política, Finanzas y Administración (PFAC) de la INTOSAI ha apoyado el proyecto a través de dos de sus instituciones miembros:
- El Tribunal General de Auditoría de Arabia Saudita, que facilitó recursos financieros y pericia técnica para las visitas a los países.
- La Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (U.S. GAO), que contribuyó al diseño general del proyecto y al desarrollo de su metodología de recopilación de datos.
La Secretaría de Estado de Economía (Secrétariat d’Etat à l’économie; SECO) de Suiza ha supuesto un apoyo fundamental proporcionando insumos estratégicos, orientación técnica y recursos financieros.
Y también el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial han desempeñado, desde el primer momento, un destacado papel, velando por que el proyecto se ajustara a los esfuerzos más amplios de mejora de la gestión de las finanzas públicas y de promoción de la transparencia fiscal.
