Innovación en las Mejoras de los Informes de Control Concurrente para la Auditoría Gubernamental de Grandes Proyectos de Infraestructura Pública
Autor: Elio Canario Zelada, Supervisor, Contraloría General de la República del Perú
Algunas Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) vienen implementando el Control Concurrente, proceso creado por la EFS de Perú, por ser una herramienta valiosa para el control de grandes proyectos. Sin embargo, es oportuno plantear propuestas innovadoras orientadas a mejorar el proceso de control concurrente con el fin de mejorar las situaciones adversas identificadas por los auditores gubernamentales. A partir de las lecciones aprendidas hasta el momento, es importante mejorar los niveles de eficacia y eficiencia en sus intervenciones, con el objetivo de replicar su efecto en el control por parte de otras EFS que hayan decidido implementar controles similares.
El Control Concurrente de programas es una de las mejores prácticas para el control de la ejecución de grandes proyectos de infraestructuras públicas y resulta eficaz por su autonomía funcional y su carácter sistemático y multidisciplinar. El proceso de control concurrente no implica interferencia en los procesos de gestión o administración de la entidad, ni limita el ejercicio de otros servicios de control gubernamental.
En la planificación de la fiscalización, el auditor gubernamental debe estudiar el expediente técnico del proyecto para conocer las dudas subyacentes, y disiparlas en una visita a las obras con el Jefe de Obra del proyecto. El primer hito clave de la auditoría debe ser el análisis del expediente técnico para descartar sobrecostes, duplicidades, incoherencias en la métrica y, sobre todo, para asegurarse de un grado de certeza del soporte técnico de la obra a realizar. Esta revisión garantizará que la obra cumplirá los objetivos para los que se construirá.
En la construcción de puentes, ferrocarriles y aeropuertos, los auditores deben revisar el expediente técnico para verificar si cuenta con el soporte suficiente. Dentro del expediente técnico, los auditores deben asegurarse de que los proyectos cuenten con todos los permisos en la ruta de recorrido y la ubicación correcta de los componentes necesarios para la obra, los cuales deben alinearse con los pronunciamientos de los estudios especializados que sustentan el expediente técnico. No basta que los auditores revisen el cumplimiento de las cláusulas contractuales, pues deben asegurarse de que dichas cláusulas contengan una adecuada protección de los principales riesgos para la construcción de la infraestructura.
Luego que los auditores se han asegurado que existe un expediente técnico aprobado, y que se ha entregado el terreno donde se construirá la obra para asegurar la correcta ejecución de un proyecto, es muy importante analizar si la obra cuenta con el soporte técnico adecuado, y si cumplirá con los fines para los cuales fue construida.
En Perú, existen experiencias para reflexionar, como la construcción de una refinería de petróleo de alta tecnología. La refinería tiene una capacidad operativa de gran volumen, y requirió una fuerte inversión. Sin embargo, la planificación del proyecto no justificó la oferta de materias primas de refinado. Perú podría carecer del número adecuado de pozos petrolíferos necesarios para satisfacer la demanda de uso de la capacidad de la refinería para la que fue construida. Sin haber justificado la demanda de materias primas, no garantizó el uso eficiente de la refinería por su gran capacidad.
Adicionalmente, por falta de estudios técnicos adecuados, Perú cuenta con proyectos de infraestructura de agua potable que, finalmente, no son utilizados porque el agua extraída del subsuelo está en contacto con minerales y no es apta para el consumo humano. Este hecho se puede advertir en la etapa inicial de la perforación. En esta fase, el Órgano de Control puede paralizar la obra si la normativa lo permite, porque no cumplirían los fines para los que fueron construidos. Sin embargo, en algunos casos, podemos observar la construcción de tanques de elevación y tendido de redes que han quedado inoperantes, lo que se traduce en mayores ineficiencias y despilfarros para el Estado.
Como otro ejemplo, Perú tiene la construcción de puentes en lugares arenosos donde las corrientes de agua socavan fácilmente sus bases, mientras que hay otros lugares rocosos cercanos que garantizan la estabilidad y durabilidad de los puentes construidos. Perú también tiene aeropuertos construidos al lado de un abismo y, por lo tanto, los aeropuertos no se pueden ampliar. Esto impide el aterrizaje de aviones de gran escala, especialmente en la Sierra, mientras que existen lugares cercanos con las características del terreno que son más favorables para su construcción.
Otro componente a tener en cuenta es la oportunidad de las intervenciones del auditor gubernamental. Por ejemplo, es una etapa crítica para el auditor gubernamental estar presente en la construcción de carreteras durante el llenado de la carpeta asfáltica. Durante esta etapa, el auditor debe verificar si se ajusta a lo dispuesto en el expediente técnico. Sin embargo, esto requiere que el auditor gubernamental tenga suficiente juicio para juzgar el expediente técnico, para analizar si el espesor de la capa es adecuado a las circunstancias, en función del tipo de tráfico al que estará sometida la obra una vez terminada. En este sentido, si la carpeta asfáltica ejecutada por el contratista no reúne las características previstas en el expediente técnico, el auditor deberá proceder a determinar el daño económico, realizando la fiscalización con indicación del daño y la identificación de los responsables y no esperar a que la obra esté concluida. De esta forma, mientras la obra no esté totalmente ejecutada, el contratista podrá corregir lo que esté mal hecho. No debe ser un obstáculo para la ejecución inmediata de la auditoría que el daño causado haya sido identificado.
En este sentido, la EFS de Perú ha regulado la forma y el alcance de los procedimientos de auditoría definiendo los asuntos bajo examen para garantizar la calidad y el contenido de los informes. Es sumamente importante que los auditores expertos estudien los riesgos asociados a cada actividad al revisar los expedientes técnicos. Entonces se necesitan expertos profesionales, no sólo para verificar las siete subcategorías que se han establecido para la revisión sobre cuestiones sustantivas, sino para que los auditores gubernamentales puedan enfocar su trabajo en los principales riesgos asociados a cada actividad. Con la revisión de expertos, las situaciones adversas contenidas en los informes resultantes serían aún más relevantes e importantes, y por lo tanto, ahorrarían recursos al Estado cuando exista la necesidad de justificar la paralización de una obra que no cumpliría con los objetivos para los que está siendo construida. Al no esperar a que todos los desembolsos se realicen de acuerdo con el contrato, se puede limitar y reducir el perjuicio económico causado al Estado.
Estas siete subcategorías están relacionadas con :
- Penalidades no ejecutadas,
- pago por métricas no ejecutadas de acuerdo al contrato, parcialmente ejecutadas o no sustentadas;
- garantías de fiel cumplimiento no retenidas,
- intereses legales por reconocer,
- obras adicionales no sustentados,
- ampliaciones de plazo no sustentadas, y
- otros que la normatividad vigente exige su análisis y comprensión dentro del alcance de la auditoría.
Estas siete subcategorías no cubren los riesgos más importantes denunciados por la ciudadanía en la ejecución de obras, sobre todo si las penalidades no se ejecutan y el pago por métricas no ejecutadas, de acuerdo al contrato, puede solucionarse mediante la creación de normas sancionadoras que obliguen a la Entidad a ejecutar la obra en un plazo razonable.
En Perú, por ejemplo, no existe sanción para los responsables de no haber ejecutado el contrato de obra. Es factible que los auditores identifiquen sanciones por obras no ejecutadas, las cuales generalmente se deben a ampliaciones de plazo ocasionadas por el contratista y a la falta de participación de personal clave en la ejecución del proyecto.
Adicionalmente, en línea con el desarrollo tecnológico en el trabajo de la EFS Perú y las EFS de la región, existen aplicaciones de la inteligencia artificial en este proceso. La inteligencia artificial puede ser utilizada para evaluar si existe alineamiento a través del acuerdo contractual, si el contratista presentó la garantía de trabajo por el monto establecido, y si esta garantía ha sido emitida por una entidad competente supervisada por la Superintendencia de Banca y Seguros. Esto agilizaría el proceso de verificación, y no requeriría esperar a que la comisión de control se acredite para el ejercicio del Control Concurrente.
De otro lado, respecto al reconocimiento de intereses, pagos de obras adicionales y ampliaciones de plazo, se puede establecer normas para que esta información sea comunicada a la Contraloría en un plazo determinado por el Supervisor de la Obra, o disponer la publicación integral de la documentación de la ejecución de las obras en la página web de la entidad, cumpliendo así con la inmediatez de las intervenciones de las EFS.
Si los auditores gubernamentales valorasen el estudio del expediente técnico como hito nº 1 en el proceso de Control Concurrente, prestando atención a los riesgos más comunes, se podrían realizar las intervenciones a su debido tiempo e identificar de forma inmediata si se producen perjuicios económicos a la entidad. La auditoría de Control Concurrente mejoraría significativamente las situaciones adversas en los informes de las EFS, siendo que este enfoque debería ser replicado para alcanzar mejores estándares en la Fiscalizacion y Control de grandes proyectos de infraestructura.
