Bewahrung der Unabhängigkeit: Erfolge und Herausforderungen der Königlichen Obersten Rechnungskontrollbehörde Bhutan

Autor: Bikram Gurung, stellvertretender ORKB-Leiter, ORKB Bhutan

Einleitung

Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) sind von entscheidender Bedeutung für gute Regierungsführung, Rechenschaftspflicht und Transparenz. In Bhutan prüft die Königliche Oberste Rechnungskontrollbehörde (Royal Audit Authority; RAA) öffentliche Mittel. Ihre Wirksamkeit beruht dabei in entscheidendem Ausmaß auf ihrer Unabhängigkeit von politischem, wirtschaftlichem oder institutionellem Druck. Dieser Beitrag befasst sich mit den praktischen Erfahrungen der ORKB Bhutan, beleuchtet ihre Erfolge bei der Bewahrung ihrer Unabhängigkeit sowie die anhaltenden Herausforderungen, mit denen sie konfrontiert ist. Hierfür werden Erkenntnisse aus offiziellen Publikationen, Peer Reviews und konkreten Prüfungsfällen herangezogen.

Rechtliche und verfassungsmäßige Grundlagen für die Unabhängigkeit der RAA

Die Unabhängigkeit der RAA ist fest verankert in Bhutans Rechts- und Verfassungsrahmen. Die Verfassung von Bhutan (2008) und das Gesetz über die staatliche Finanzkontrolle von Bhutan 2018 [1, 2] errichten die RAA als unabhängige Behörde mit mehreren wichtigen Schutzvorkehrungen:

• Ernennung und Amtszeit der ORKB-Leiterin bzw. des ORKB-Leiters (Auditor General; AG): Die bzw. der AG wird vom Druk Gyalpo (dem König) aus einer Liste mit Empfehlungen, die von wichtigen Verfassungsbeamtinnen und -beamten gemeinsam erstellt wird, ernannt. Dies gewährleistet eine parteiunabhängige Auswahl. Die bzw. der AG hat eine feste, nicht verlängerbare Amtszeit von fünf Jahren oder bis zum Alter von 65 Jahren und kann nur durch ein Amtsenthebungsverfahren abgesetzt werden. Sie bzw. er genießt somit eine umfangreiche Amtszeitgarantie, die ihr bzw. sein Amt vor politischer Einflussnahme schützt [1, 2].
• Operative Unabhängigkeit: Das Gesetz über die staatliche Finanzkontrolle gewährt der RAA vollständige operative Unabhängigkeit in allen Bereichen der Finanzkontrolle – Planung, Programmgestaltung, Prüfung und Berichterstattung. Es sieht vor, dass die Tätigkeiten ohne Furcht, Bevorzugung oder Vorurteile durchgeführt werden, und legt ausdrücklich fest, dass die RAA keinen externen Weisungen unterliegt, sofern nicht ausdrücklich im Gesetz angeführt [2].
• Zugang zu Informationen: Der uneingeschränkte Zugang zu für die Prüfung benötigten Informationen ist sowohl durch die Verfassung als auch durch das Gesetz über die staatliche Finanzkontrolle gewährleistet [1, 2].
• Berichterstattung und Verbreitung: Die RAA ist verpflichtet, über ihre Erkenntnisse in Form von jährlichen Prüfberichten an den Druk Gyalpo, die Premierministerin bzw. den Premierminister sowie das Parlament zu berichten, wobei sie völlige Freiheit hinsichtlich Inhalt, Zeitpunkt und Verbreitungsart genießt [1, 2].
• Finanzielle Absicherungen: Der Staat ist verfassungsrechtlich verpflichtet, angemessene finanzielle Maßnahmen zu treffen. Eine maßgebliche Bestimmung gewährleistet eine Zwischenfinanzierung, die bei einer Verzögerung des Staatsbudgets zumindest das Vorjahresbudget garantiert und somit den finanziellen Druck mindert [2].

Zusammen schützen diese Bestimmungen die Unabhängigkeit der RAA vor politischen, wirtschaftlichen sowie institutionellen Einflüssen und sichern ihre Rolle bei der Aufrechterhaltung von Rechenschaftspflicht und Transparenz im öffentlichen Sektor.

Herausforderungen für die Unabhängigkeit der RAA

Trotz ihres starken Rechtsrahmens ist die RAA mit mehreren Herausforderungen konfrontiert:

• Parlamentarische Prüfungsanträge: Während die RAA die Kontrolle über die Prüftätigkeit hat, gewährt der Rechtsrahmen der bzw. dem AG kein ausdrückliches Recht, parlamentarische Anträge auf bestimmte Prüfungen abzulehnen [3]. Obwohl die bzw. der AG derartigem Druck in der Vergangenheit standgehalten hat, bleibt diese Uneindeutigkeit eine potenzielle Schwachstelle im Hinblick auf externe Einflussnahme.
• Überschneidung mit der Königlichen Kommission für den öffentlichen Dienst (Royal Civil Service Commission; RCSC): Das Gesetz über den öffentlichen Dienst gewährt der RCSC die Aufsicht über die RAA, einschließlich der Befugnis, interne organisatorische Angelegenheiten zu genehmigen, und des Mandats, die RAA und ihr Personal zu prüfen [3]. Dies führt zu einem potenziellen Konflikt in Bezug auf die Führungs- und Verwaltungsunabhängigkeit der RAA sowie ihre Hauptaufgabe: das Prüfwesen. Denn eine externe Stelle prüft die ORKB selbst, was die Unabhängigkeit der RAA in den Bereichen Personalmanagement und interne Führung beeinträchtigen könnte.
• Budgetäre Einschränkungen: Trotz verfassungsrechtlicher Vorgaben für eine angemessene finanzielle Ausstattung war der Anteil der RAA am Staatshaushalt gering (0,36 % bis 0,38 % zwischen 2012 und 2015) [3]. Budgetkürzungen, beispielsweise während der COVID-19-Pandemie, beeinträchtigen die Fähigkeit der RAA, qualitativ hochwertige Prüfungen durchzuführen, erheblich und schränken damit ihre Reichweite sowie Wirksamkeit ein [3].

Fallbeispiele zur Veranschaulichung der Unabhängigkeit und ihrer Auswirkungen

Zwei Fallbeispiele veranschaulichen die Unabhängigkeit der RAA sowie ihre konkreten Auswirkungen auf die Rechenschaftspflicht im öffentlichen Sektor:

1. Fallbeispiel: Die RAA deckt finanzielle Unregelmäßigkeiten in Höhe von 2.840,092 Mio. NU auf (Haushaltsjahr 2022–23)

Dieses Fallbeispiel unterstreicht die proaktive Rolle der RAA im Bereich der finanziellen Rechenschaftspflicht. Im Haushaltsjahr 2022–23 veröffentlichte die RAA 456 Prüfberichte, in denen Unregelmäßigkeiten in Höhe von insgesamt 2.840,092 Mio. NU (ca. 34 Mio. USD) festgestellt wurden [4]. Diese umfassten:

Der Bericht führte die Maßnahmen an, welche die überprüften Stellen ergreifen müssen, und benannte die für die Lösung zuständigen Beamtinnen und Beamten bzw. nötige Sanktionen und Korrekturmaßnahmen. Die Veröffentlichung dieser Erkenntnisse, die den Betrug und die Verstöße auf bestimmte Behörden zurückführen, hebt die operative Unabhängigkeit sowie das Bekenntnis der RAA zu Transparenz hervor und fördert die Rechenschaftspflicht trotz erheblicher finanzieller Folgen. [4].

2. Fallbeispiel: RAA-Prüfung des Justizsystems (2019)

In ihrem Bericht „Review of Judiciary System and Practices, 2019“ (dt. etwa „Prüfung des Justizsystems und der Justizpraktiken 2019”) stellte die RAA fest, dass Gerichtsurteile der Öffentlichkeit weitgehend unzugänglich sind [5]. Diese Prüfung ist von großer Bedeutung: Sie stellt die Bereitschaft der RAA, die Justiz – einen der drei gleichberechtigten Zweige der Staatsgewalt – ohne Furcht, Bevorzugung und Vorurteile zu prüfen, unter Beweis. Die Erkenntnisse der RAA führten zu positiven Entwicklungen: Am Obersten Gerichtshof wurde eine Medien- und Kommunikationsabteilung eingerichtet und im Jahr 2022 wurden die Justizdienste von der Bhutanischen Kommission für den öffentlichen Dienst entkoppelt, um die Unabhängigkeit der Justiz zu stärken [5]. Dieses Fallbeispiel veranschaulicht die zunehmende Bedeutung der RAA für die Förderung von Rechenschaftspflicht und Transparenz auf allen staatlichen Ebenen, selbst in sensiblen Bereichen.

Erfolgreiche Modelle, Schutz- und Fördermaßnahmen

Die Fähigkeit der RAA, ihre Unabhängigkeit zu bewahren, beruht auf folgenden Faktoren:

• Soliden rechtlichen Bestimmungen: Die verfassungsrechtliche Verankerung und detaillierten Bestimmungen im Gesetz über die staatliche Finanzkontrolle von Bhutan aus dem Jahr 2018 enthalten grundlegende Absicherungen, darunter die sichere Amtszeit der bzw. des AG, die operative Unabhängigkeit und der garantierte Zugang zu Informationen, die einen starken Schutzschild bilden [1, 2].
• Parlamentarischer Kontrolle: Der Rechnungsführungsausschuss (Public Accounts Committee; PAC) des Parlaments bespricht die Berichte der RAA und sorgt für Follow-up-Überprüfungen, wodurch eine externe Rechenschaftspflicht gewährleistet wird und Prüfungserkenntnisse in konkrete Reformen umgesetzt werden [1].
• Proaktivem Engagement: Die INTOSAI-Peer-Review (2016) empfahl kontinuierliches Engagement für die Stärkung der rechtlichen und finanziellen Unabhängigkeit, insbesondere im Hinblick auf parlamentarische Prüfungsanträge und die Überschneidung mit dem RCSC [3]. Die Tatsache, dass die RAA in der Vergangenheit bestimmte parlamentarische Anträge auch ohne ausdrückliche Rechtsgrundlage abgelehnt hat, zeugt von ihrem internen Einsatz sowie ihrem Engagement für ihr Mandat.

Auswirkungen auf Rechenschaftspflicht und Transparenz im öffentlichen Sektor

Die Unabhängigkeit der RAA trägt unmittelbar zur Verbesserung der Prüfungswirkung, der Rechenschaftspflicht im öffentlichen Sektor und der Transparenz bei. Die Erkenntnisse über finanzielle Unregelmäßigkeiten (2.840,092 Mio. NU im Haushaltsjahr 2022–23) und die Prüfung des Justizsystems unterstreichen die Fähigkeit der RAA, systemische Schwächen aufzudecken und öffentliche Stellen zur Rechenschaft zu ziehen [4, 5]. Durch die öffentliche Berichterstattung über Betrug, Verstöße und Ineffizienzen liefert die RAA der Öffentlichkeit sowie dem Parlament wichtige Informationen, fördert Transparenz und treibt notwendige Reformen voran. Follow-up-Maßnahmen und Reformen haben konkrete Auswirkungen auf die Regierungsführung sowie das Ressourcenmanagement in Bhutan.

Strategien und gewonnene Erkenntnisse für andere ORKB

Die Erfahrungen der RAA bieten anderen ORKB in Entwicklungsländern praktische Strategien:

• Priorisierung eines starken Rechtsrahmens: Förderung verfassungsmäßiger und rechtlicher Bestimmungen, welche die Unabhängigkeit der ORKB ausdrücklich garantieren, einschließlich einer sicheren Amtszeit, operativer Unabhängigkeit und angemessener finanzieller Ausstattung. Das ist die erste Verteidigungslinie.
• Förderung von proaktivem Engagement: Proaktiver Einsatz für Unabhängigkeit, insbesondere bei rechtlicher Uneindeutigkeit. Prinzipielle Standpunkte können auch ohne ausdrückliche Rechtsgrundlage Präzedenzfälle schaffen und die institutionelle Entschlossenheit stärken.
• Pflege der Zusammenarbeit mit Aufsichtsbehörden: Aufbau starker, kooperativer Beziehungen mit parlamentarischen Aufsichtskomitees (wie dem PAC in Bhutan), um sicherzustellen, dass Prüfungserkenntnisse zu konkreten Maßnahmen sowie Reformen führen und somit die Wirkung der ORKB verstärken.
• Mehr Transparenz in der Berichterstattung: Veröffentlichung von Prüfungserkenntnissen, auch aus sensiblen Bereichen, um das Vertrauen der Öffentlichkeit zu gewinnen und externen Druck für mehr Rechenschaftspflicht zu erzeugen. Transparenz ist ein leistungsstarkes Instrument.
• Investition in den laufenden Ausbau von Sachkompetenzen: Investitionen in berufliche Weiterbildung und die Einführung moderner Prüfverfahren (z. B. digitale Prüfung, Datenanalyse), um die Prüfungsqualität und -wirkung zu steigern. Dies stärkt Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit, wie in den strategischen Reformen der RAA nahegelegt.

Fazit

Die Königliche Oberste Rechnungskontrollbehörde Bhutan ist ein Beispiel für eine ORKB, die es trotz der Tatsache, dass sie in einem Entwicklungsland tätig ist, weitgehend geschafft hat, ihre Unabhängigkeit zu bewahren. Dank ihrer starken verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Verankerung sowie ihres proaktiven Ansatzes bei Prüfung und Berichterstattung ist es ihr gelungen, erhebliche finanzielle Unregelmäßigkeiten aufzudecken und Reformen voranzutreiben, selbst in sensiblen Bereichen wie der Justiz. Auch wenn weiterhin Herausforderungen bestehen, insbesondere im Hinblick auf die parlamentarische Kontrolle und die Rolle der RCSC, liefert der Weg der RAA ORKB weltweit wertvolle Erkenntnisse: Ein solider Rechtsrahmen, kontinuierliche Fürsprache, strategische Zusammenarbeit mit Aufsichtsbehörden und unerschütterliche Transparenz sind von entscheidender Bedeutung für die Bewahrung der Unabhängigkeit sowie die Gewährleistung einer wirksamen Rechenschaftspflicht im öffentlichen Sektor.

Quellenangaben

[1] Königliche Oberste Rechnungskontrollbehörde Bhutan. (2018). Audit Act of Bhutan 2018. https://www.bhutanaudit.gov.bt/wp-content/uploads/2020/07/Audit-Act-of-Bhutan-2018.pdf

[2] Verfassung des Königreichs Bhutan. (2008). Art. 25. https://www.bhutanaudit.gov.bt/wp-content/uploads/2020/07/Constitution-of-Bhutan.pdf

[3] INTOSAI. (2016). Peer Review on the Independence of the Office of the Royal Audit Authority of Bhutan. https://www.bhutanaudit.gov.bt/wp-content/uploads/2020/11/Peer_Review_Bhutan_2016_english.pdf

[4] Deki, S. (o. D.). RAA Confronts NU 2,840.092 Million Financial Irregularities. Bhutan Today. https://www.bhutantoday.bt/raa-confronts-nu-2840-092-million-financial-irregularities/

[5] BTI-Projekt. (2024). BTI 2024 Bhutan Country Report. https://bti-project.org/en/reports/country-report/BTN