Eintreten für steuerpolitische Rechenschaftspflicht: Wie die ORKB der Philippinen weltweit eine Vorreiterrolle bei der Aufsicht über die Staatsverschuldung einnimmt und den Weg für partizipatorische Prüfungen unter Bürgerbeteiligung ebnet

Autor: Gamaliel A. Cordoba, Vorsitzender der ORKB der Republik der Philippinen

Strenge staatliche Finanzaufsicht ist unverzichtbar für gute Regierungsführung. Prüfungen der Rechnungsführung, Prüfungen der Staatsverschuldung und bürgerzentrierte Mechanismen sind zentrale Elemente, um Rechenschaftspflicht für öffentliche Mittel zu gewährleisten sowie finanzpolitische Integrität zu wahren. Die Philippinen dienen als überzeugendes Beispiel dafür, wie eine Oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB) durch eine wichtige innovative Reform des Prüfwesens sowie eine gestärkte Aufsicht im Bereich Staatsverschuldung weltweit eine Vorreiterrolle einnehmen kann. Gemeinsam unterstreichen partizipatorische Prüfungen unter Bürgerbeteiligung (Citizen Participatory Audits; CPA) und der Vorsitz der INTOSAI-Arbeitsgruppe für die Staatsschulden (WGPD) den Einsatz der ORKB der Philippinen (Commission on Audit; COA) für Transparenz, Rechenschaftspflicht und Reformen im öffentlichen Sektor.

CPA: eine philippinische Innovation im Bereich der kollaborativen Regierungsführung

Die philippinische Verfassung aus dem Jahr 1987 überträgt der COA die ausschließliche Befugnis, den Umfang ihrer Prüfungen und Untersuchungen festzulegen sowie die für ihre Prüfungen erforderlichen Techniken und Methoden zu bestimmen. Im Rahmen dieses verfassungsmäßigen Auftrags beschloss die COA, im Zuge ihrer Transparenzreformen CPA einzuführen, und bezog dabei zivilgesellschaftliche Organisationen, Führungspersönlichkeiten aus lokalen Gemeinschaften sowie Bürgerinnen und Bürger direkt in das Prüfungsverfahren ein. Die im Jahr 2012 ins Leben gerufenen CPA gehören zu den weltweit anerkanntesten Initiativen für öffentliche Rechenschaftspflicht, die auch bürgerschaftliches Engagement fördern.

Im Gegensatz zu traditionellen Prüfungen, die ausschließlich von Prüferinnen und Prüfern durchgeführt werden, bringen CPA Bürgerinnen und Bürger mit COA-Teams zusammen, um Projekte der Nationalregierung und lokaler Verwaltungen zu beurteilen. Im Zuge dessen erfolgen Prüfungen von lokalen Gesundheitszentren, Untersuchungen von Programmen zur Abfallwirtschaft oder Überprüfungen der Verwendung von Katastrophenhilfegeldern. Bürgerinnen und Bürger bringen lokales Wissen sowie den tatsächlichen Kontext ein, während das COA-Prüfungspersonal Fachwissen wie -normen beisteuert.

Diese Zusammenarbeit führt zu fundierteren, glaubwürdigeren und gemeinschaftsorientierteren Prüfungen. Behörden zeigen sich offener für Prüfungsempfehlungen, wenn die Erkenntnisse nicht nur auf das Prüfungspersonal, sondern auch auf die Gemeinschaften, denen sie dienen, zurückgehen. Mit der Zeit haben CPA das Vertrauen in Institutionen gestärkt, bürgerschaftliches Engagement gefördert sowie die allgemeine Rechenschaftspflicht in der Regierungsführung gesteigert.

Zu den messbaren Auswirkungen der CPA zählen zeitnähere Prüfungsempfehlungen, eine verbesserte Einhaltung von Vorschriften und ein geringeres Risiko von Ineffizienz oder Korruption. Sie haben Gemeinschaften eine direkte Stimme bei der Aufsicht über die Staatsausgaben verliehen und somit gezeigt, dass Rechenschaftspflicht am besten gedeiht, wenn Bürgerinnen und Bürgern im Zuge ihrer Mitarbeit Handlungsmacht verliehen wird.

Die Initiative hat bedeutende Auszeichnungen erhalten: den Bright-Spots-Preis der Open Government Partnership (OGP) (2013), den Special-Mention-Preis der Global Initiative for Fiscal Transparency (2017) und den OGP-Impact-Preis für die Region Asien-Pazifik (2021). Im Jahr 2022 erhielt die COA ein nationales OGP-Anerkennungszertifikat für ihre Rolle als Vorbild in Sachen Transparenz, bürgerschaftliches Engagement und wirksamer Technologieeinsatz für Regierungsführung. Diese Auszeichnungen untermauern die Vorreiterrolle der COA bei der weltweiten Einführung partizipatorischer Prüfungsansätze.

Stärkung der Aufsicht über die Staatsverschuldung: Führungsrolle der COA innerhalb der WGPD der INTOSAI

Seit der Übernahme des Vorsitzes der INTOSAI-Arbeitsgruppe WGPD im Jahr 2017 hat die ORKB der Philippinen die Arbeitsgruppe dabei angeleitet, qualitativ hochwertige Normen, Instrumente und Programme zum Ausbau der Sachkompetenzen von ORKB auf der ganzen Welt weiterzuentwickeln.

Die Schuldenverwaltung ist ein hochspezialisierter Bereich, für den Fachwissen, solide institutionelle Rahmenbedingungen und strenge Prüfungsmethoden benötigt werden. Unter der Leitung der COA hat die WGPD folgende Schwerpunkte gesetzt:

• Ausarbeitung von Leitfäden für Prüfungen der Staatsverschuldung,
• Programme, um wechselseitig voneinander zu lernen und Wissen auszutauschen,
• Maßnahmen zum Ausbau von Sachkompetenzen für Prüfungen der Rechnungsführung, Wirtschaftlichkeitsprüfungen sowie Prüfungen der Rechts- und Ordnungsmäßigkeit im Bereich Staatsverschuldung sowie
• strategische Zusammenarbeit mit globalen Partnerorganisationen wie der INTOSAI Entwicklungsinitiative (IDI), dem Internationalen Währungsfonds (IWF), der Asiatischen Entwicklungsbank (ADB), der Weltbank, der Konferenz der VN für Handel und Entwicklung (UNCTAD) und der International Budget Partnership (IBP).

Durch diese Bemühungen sind Mitglieds-ORKB besser gerüstet für wirkungsvolle Prüfungen der Staatsverschuldung und der Schuldenverwaltung. Gleichzeitig wird finanzpolitische Transparenz, Rechenschaftspflicht sowie langfristige Nachhaltigkeit gefördert.

Eine der bedeutendsten Errungenschaften der WGPD ist die Erarbeitung von GUID 5250, des Leitfadens für die Prüfung der Staatsschulden, den der INTOSAI-Kongress im Jahr 2022 verabschiedete. Als erstes IFPP-konformes Produkt, das unter der Leitung der COA verfasst wurde, bietet der GUID 5250 ORKB grundlegende Leitlinien zu folgenden Themen:

• Prüfung der Finanzschuldaufnahme,
• Beurteilung quantitativer und qualitativer Informationen über Fremdmittel,
• Bewertung rechtlicher Rahmenbedingungen und Transparenzverfahren sowie
• Überprüfung von Risikomanagementmechanismen und Schuldenstrategien.

Die WGPD leistete im Jahr 2022 zudem einen Beitrag zur Initiative „Global Public Goods“ der INTOSAI Entwicklungsinitiative, und zwar durch die gemeinsam herausgegebene Publikation „Audit of Public Debt Management: A Handbook for Supreme Audit Institutions“ (dt. etwa „Prüfungen der Staatsschuldenverwaltung: ein Handbuch für ORKB“). Das auf Englisch, Französisch, Spanisch und Arabisch veröffentlichte Handbuch dient Prüferinnen und Prüfern weltweit als praktisches Nachschlagewerk.

Der Ausbau von Sachkompetenzen bildet nach wie vor den Mittelpunkt des Auftrags der WGPD. Webinare, Workshops und allgemeine Diskussionen helfen ORKB, Kompetenzlücken zu schließen, bewährte Verfahren auszutauschen und neu aufkommende finanzpolitische Risiken zu bewältigen. Im Mai 2025 organisierte die WGPD gemeinsam mit der IDI eine wichtige Webinar-Reihe zum Thema Nachhaltigkeit der Staatsverschuldung, an der Fachleute der Weltbank, der ADB, der UNCTAD und der IBP sowie Vertreterinnen und Vertreter der ORKB Argentinien, Brasilien, Ägypten und Indien teilnahmen. Diese Initiative unterstützte den weltweiten Austausch über Schuldenrisiken und die Rolle von ORKB bei der Überwachung der diesbezüglichen Nachhaltigkeit.

Im Zuge dieser Zusammenarbeit unterstützt die WGPD ORKB dabei, ihr Prüfungsvorgehen im Bereich Staatsverschuldung zu verbessern – eine unverzichtbare Sicherheitsvorkehrung im Bereich der finanzpolitischen Regierungsführung, insbesondere im Lichte der weltweit steigenden Verschuldung und der zunehmenden Komplexität von Finanzinstrumenten.

Angesichts der sich weltweit wandelnden finanzpolitischen Rahmenbedingungen stehen ORKB vor neuen Herausforderungen. Klimabedingte Herausforderungen, wirtschaftliche Schocks und Lücken in nationalen Schuldengesetzgebungen erfordern innovative Prüfungsansätze. Daher beinhaltet der neue Dreijahres-Arbeitsplan der WGPD die Ausarbeitung von Wissensprodukten außerhalb des IFPP, und zwar zu folgenden Themen:

• Herausforderungen im Bereich Staatsverschuldung, die mit dem Klimawandel in Verbindung stehen, sowie
• Diskrepanzen zwischen internationalen Schuldenbestimmungen und nationalen Rahmenwerken.

Diese Initiativen zielen darauf ab, ORKB dabei zu unterstützen, ihre Prüfungsmethoden zu stärken und das Verständnis für neu aufkommende finanzpolitische Schwachstellen zu vertiefen. Dies stellt sicher, dass die Aufsicht im Bereich Staatsschulden relevant, widerstands- sowie reaktionsfähig bleibt.

Fazit

Die philippinische COA hat ein leistungsstarkes Modell dafür, wie Prüfungen der Rechnungsführung in Kombination mit Bürgerbeteiligung und globaler Zusammenarbeit Rechenschaftspflicht sowie gute Regierungsführung fördern. Die CPA der COA befähigen Bürgerinnen und Bürger, sich direkt am Prüfungsverfahren zu beteiligen, und stärken so Transparenz sowie das Vertrauen in staatliche Institutionen. Durch seine Führungsrolle in der INTOSAI-Arbeitsgruppe WGPD unterstützt die COA ORKB weltweit dabei, die Aufsicht im Bereich Staatsverschuldung zu stärken und die steuerpolitische Nachhaltigkeit zu fördern.

Indem sie sich sowohl für gemeinschaftsbezogene Rechenschaftspflicht als auch für internationale Zusammenarbeit einsetzt, zeigt die COA, dass der Schutz öffentlicher Gelder sowohl eine lokale Verantwortung als auch ein globales Unterfangen ist. Ihre Tätigkeiten veranschaulichen die entscheidende Rolle, die ORKB bei der Sicherstellung spielen, dass öffentliche Ressourcen integer verwaltet und so eingesetzt werden, dass sie tatsächlich dem Gemeinwohl dienen.