{"id":27414,"date":"2024-05-31T18:00:14","date_gmt":"2024-05-31T22:00:14","guid":{"rendered":"https:\/\/intosaijournal.org\/?post_type=journal-entry&p=27414"},"modified":"2024-06-02T18:51:05","modified_gmt":"2024-06-02T22:51:05","slug":"les-obstacles-a-leffectivite-du-controle-juridictionnel-de-la-cour-des-comptes-de-madagascar","status":"publish","type":"journal-entry","link":"https:\/\/www.intosaijournal.org\/fr\/journal-entry\/les-obstacles-a-leffectivite-du-controle-juridictionnel-de-la-cour-des-comptes-de-madagascar\/","title":{"rendered":"Les obstacles \u00e0 l\u2019effectivit\u00e9 du contr\u00f4le juridictionnel de la Cour des comptes de Madagascar"},"content":{"rendered":"\n
L\u2019auteur : Jean de Dieu RAKOTONDRAMIHAMINA, Pr\u00e9sident de la Cour des comptes de Madagascar<\/p>\n\n\n\n
La Cour des comptes de France, cr\u00e9\u00e9e en 1807 sous Napol\u00e9on, est l’une des plus anciennes institutions fran\u00e7aises. Elle a acquis son autorit\u00e9 gr\u00e2ce au contr\u00f4le juridictionnel des comptes des comptables publics, sa mission premi\u00e8re. Ce type de contr\u00f4le a ensuite \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9 par d’autres pays francophones, lusophones et hispanophones. \u00c0 Madagascar, la Cour des comptes fait face \u00e0 des d\u00e9fis avec un passif complexe li\u00e9 au contr\u00f4le juridictionnel. Cet article vise \u00e0 susciter des questions et r\u00e9actions face \u00e0 cette situation, afin de souligner l’importance du d\u00e9fi du contr\u00f4le juridictionnel de la Cour des comptes malgache, tout en \u00e9clairant sur sa raison d’\u00eatre, dans la promotion de la bonne gestion des fonds publics.<\/p>\n\n\n\nFigure 1 : Aper\u00e7u des attributions et des limites du contr\u00f4le juridictionnel \u00e0 Madagascar<\/strong> <\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n
La Cour des comptes de Madagascar est confront\u00e9e \u00e0 des d\u00e9fis syst\u00e9miques et proc\u00e9duraux<\/strong><\/h2>\n\n\n\n
En introduction, il est essentiel de comprendre la configuration organisationnelle et les responsabilit\u00e9s inh\u00e9rentes \u00e0 la Cour des comptes de Madagascar en mati\u00e8re de contr\u00f4le juridictionnel. La port\u00e9e du domaine de contr\u00f4le est illustr\u00e9e dans la Figure1<\/strong>, ce qui donne un premier aper\u00e7u du volume de travail qui lui est associ\u00e9. La Figure 2<\/strong> illustre les grandes \u00e9tapes de la r\u00e9alisation du contr\u00f4le juridictionnel \u00e0 Madagascar, tel qu’il se pr\u00e9sente aujourd’hui.<\/p>\n\n\n\n
La discipline budg\u00e9taire et financi\u00e8re (DBF) : une mission \u00e9mergente \u00e0 \u00eatre int\u00e9gr\u00e9e \u00e0 la Cour <\/strong><\/h3>\n\n\n\n
Actuellement, deux syst\u00e8mes coexistent dans le monde : le premier confie la Discipline Budg\u00e9taire et Financi\u00e8re (DBF) \u00e0 une structure ind\u00e9pendante et distincte, comme c\u2019est le cas \u00e0 Madagascar (voir Figure 1<\/strong>), tandis que le deuxi\u00e8me, plus r\u00e9pandu, int\u00e8gre la discipline \u00e0 la Cour des comptes elle-m\u00eame. La dualit\u00e9 du premier syst\u00e8me est critiqu\u00e9e pour sa complexit\u00e9, son inefficience en termes de ressources, et son inefficacit\u00e9. Cela se confirme d\u2019ailleurs \u00e0 Madagascar, o\u00f9 le Conseil de Discipline Budg\u00e9taire est Financi\u00e8re (CDBF), en tant qu’organe distinct, est accus\u00e9 de compliquer les proc\u00e9dures avec une saisine restreinte et dont les d\u00e9cisions sont susceptibles de recours devant le Conseil d’\u00c9tat. La non-int\u00e9gration de la DBF \u00e0 Madagascar semble ainsi entraver le contr\u00f4le int\u00e9gr\u00e9 des finances publiques, entrainant des cons\u00e9quences n\u00e9fastes sur la r\u00e9gularit\u00e9 et la gestion des d\u00e9penses publiques.<\/p>\n\n\n\n
La tendance internationale privil\u00e9gie une structure unique, o\u00f9 la DBF est int\u00e9gr\u00e9e \u00e0 la Cour des comptes. Elle agit alors comme une chambre au sein de la Cour des comptes, assurant \u00e0 la fois un contr\u00f4le de conformit\u00e9 et de moralisation financi\u00e8re. L’Association des Institutions Supr\u00eames de Contr\u00f4le ayant en commun l’usage du fran\u00e7ais (Aisccuf) reconna\u00eet l’importance de la DBF pour renforcer la cr\u00e9dibilit\u00e9 des ISC et am\u00e9liorer la gouvernance publique en promouvant une culture de r\u00e9gularit\u00e9 et de bonne gestion.<\/p>\n\n\n\nFigure 2 : Les grandes \u00e9tapes du jugement des comptes de comptables publics<\/strong><\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n
Un fardeau pesant sur les ressources humaines et mat\u00e9rielles de la Cour des comptes <\/strong><\/h3>\n\n\n\n
L’analyse du cadre juridique de la Cour des comptes de Madagascar par l’Initiative de D\u00e9veloppement de l\u2019Intosai (IDI) en 2021 a soulign\u00e9 les limites de la Cour dans la ma\u00eetrise de ses ressources humaines et financi\u00e8res. Avec les ressources actuelles, il faudrait plusieurs ann\u00e9es consacr\u00e9es exclusivement au contr\u00f4le juridictionnel pour apurer les comptes, malgr\u00e9 leur caract\u00e8re originel et prioritaire. Cependant, les travaux de contr\u00f4le non-juridictionnels, se sont av\u00e9r\u00e9s plus impactant sur la cr\u00e9dibilit\u00e9 et la visibilit\u00e9 de l’institution, ainsi que sur le d\u00e9veloppement individuel des magistrats. Prioriser exclusivement le contr\u00f4le juridictionnel risquerait de compromettre la motivation du personnel et la visibilit\u00e9 de la Cour des comptes.<\/p>\n\n\n\n
Du c\u00f4t\u00e9 des archives, les retards de jugements entra\u00eenent une accumulation massive des liasses \u00e0 la Cour des comptes. Les comptes en attente, dont certains datant de plus de 20 ans, ont conduit en 2023 \u00e0 un volume d’archives sup\u00e9rieur \u00e0 celui des archives nationales de Madagascar, pour un espace de stockage plus r\u00e9duit, avec un accroissement annuel d’environ 10% \u00e0 d\u00e9faut de prescription et d\u2019\u00e9limination. Cet encombrement nuit \u00e0 la qualit\u00e9 de conservation et de gestion des archives (voir Figure 3<\/strong>), d\u2019autant plus qu\u2019avec ses ressources limit\u00e9es, la Cour n’a pas les moyens d’acqu\u00e9rir plus d’espace pour accueillir correctement les nouveaux comptes chaque ann\u00e9e.<\/p>\n\n\n\nFigure 3 : Etag\u00e8res trop faibles et surcharg\u00e9es dans la salle des archives de l’ISC de Madagascar<\/strong><\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n
Le non-respect du d\u00e9lai raisonnable d\u00fb au cadre l\u00e9gal du contr\u00f4le juridictionnel<\/strong><\/h3>\n\n\n\n
La prescription, habituellement ancr\u00e9e dans le Code Civil, vise \u00e0 prot\u00e9ger les justiciables. Cependant, dans le cadre l\u00e9gal du jugement de comptes \u00e0 Madagascar, relevant du domaine financier public, la prescription est inexistante. Cela cr\u00e9e une ins\u00e9curit\u00e9 juridique pour les comptables et d\u00e9t\u00e9riore la qualit\u00e9 du contr\u00f4le. Les comptables publics doivent rendre des comptes annuellement, mais l’ISC a accumul\u00e9 un passif : les retards de jugement p\u00e9nalisent les comptables publics, les privant de certains droits l\u00e9gitimes tels que la restitution de caution ou le versement d’indemnit\u00e9s li\u00e9es \u00e0 la retraite \u00e0 la cessation de fonction. Un Tr\u00e9sorier g\u00e9n\u00e9ral a r\u00e9pondu ainsi \u00e0 la question relative aux attentes des comptables envers la Cour des comptes : \u00ab Que la Cour accorde un quitus d\u2019office au comptable lorsque les comptes soumis au juge des comptes ont \u00e9t\u00e9 envoy\u00e9s depuis cinq ans sans jugement \u00bb, ce qui est tout \u00e0 fait l\u00e9gitime. Seulement, une r\u00e9vision de texte sur la Cour des comptes est in\u00e9vitable pour pr\u00e9voir la prescription qui est devenue un principe pour d\u2019 autres ISC comme le Maroc et la France. <\/p>\n\n\n\n
La r\u00e8gle de la double d\u00e9cision, source de complexit\u00e9 proc\u00e9durale<\/strong><\/h3>\n\n\n\n
La r\u00e8gle de la double d\u00e9cision, appliqu\u00e9e dans la juridiction financi\u00e8re de Madagascar, pose des d\u00e9fis suppl\u00e9mentaires (voir Figure 2<\/strong>). Bien que cette r\u00e8gle vise le respect du droit de la d\u00e9fense du justiciable, selon elle, la Cour des comptes rend une d\u00e9cision provisoire qui oblige les comptables publics \u00e0 r\u00e9pondre dans un d\u00e9lai de deux mois, avant de prendre une d\u00e9cision d\u00e9finitive. Cela entra\u00eene des retards injustifi\u00e9s et peut encourager des comportements r\u00e9pr\u00e9hensibles. Le d\u00e9lai de deux mois est jug\u00e9 excessif, et les notifications passent obligatoirement par la Direction de la Comptabilit\u00e9 Publique (DCP), ce qui peut causer des retards. En comparaison, certaines ISC ont abandonn\u00e9 cette r\u00e8gle. D\u2019 ailleurs, donner au comptable un d\u00e9lai de deux mois pour apporter des justifications signifie donner au comptable fautif l\u2019 opportunit\u00e9 de camoufler les irr\u00e9gularit\u00e9s. <\/p>\n\n\n\n
De plus, dans certains cas, comme celui de l\u2019Agent Comptable Central des Postes Diplomatiques et Consulaires (ACCPDC), les comptables secondaires d\u00e9pendent d\u2019un comptable centralisateur, qui pr\u00e9sente un compte de gestion unique \u00e0 la Cour des comptes. Celui-ci peut \u00eatre tenu responsable des irr\u00e9gularit\u00e9s des comptables secondaires. En plus d\u2019alourdir la proc\u00e9dure, cela est contraire au principe \u00ab nul ne peut compter pour autrui \u00bb, selon lequel chaque gestionnaire public est responsable de ses actes, et la responsabilit\u00e9 ne peut \u00eatre transf\u00e9r\u00e9e \u00e0 autrui. <\/p>\n\n\n\n
Le risque d\u2019inefficacit\u00e9 des sanctions de la Cour des comptes par la remise gracieuse du ministre<\/strong><\/h3>\n\n\n\n
La Cour des comptes peut voir l’efficacit\u00e9 de ses sanctions compromise par la remise gracieuse octroy\u00e9e par le ministre des Finances et du Budget. Bien que cette remise puisse servir \u00e0 ajuster l’\u00e9quit\u00e9, ses inconv\u00e9nients sont consid\u00e9rables. La remise gracieuse, malgr\u00e9 son fondement l\u00e9gal, peut conduire \u00e0 des abus, en limitant le pouvoir effectif du juge des comptes et en affaiblissant la responsabilit\u00e9 des comptables. Cette pratique entra\u00eene une confusion des pouvoirs, permettant au ministre d’appliquer des sanctions de mani\u00e8re discr\u00e9tionnaire. Cela peut conduire au traitement discriminatoire, contraire \u00e0 la Justice financi\u00e8re. De plus, la remise gracieuse viole le principe \u00ab la force de la chose jug\u00e9e \u00bb et le “parall\u00e9lisme de forme”, remettant en question les d\u00e9cisions de la Cour par une autorit\u00e9 administrative non comp\u00e9tente en mati\u00e8re de justice financi\u00e8re.<\/p>\n\n\n\n
Perspectives : La n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019adapter les contr\u00f4les de la Cour <\/strong><\/strong><\/h2>\n\n\n\n
Exp\u00e9rimentation des m\u00e9thodes d\u2019apurement<\/strong><\/h3>\n\n\n\n
Pour r\u00e9sorber le retard dans le jugement des comptes, la Cour des comptes de Madagascar a consid\u00e9r\u00e9 plusieurs techniques d\u2019apurement utilis\u00e9es par les ISC similaires.<\/p>\n\n\n\n
Madagascar a plusieurs fois fait recours \u00e0 l’amnistie pour liquider les comptes de gestion en souffrance (1), non seulement les comptes du budget g\u00e9n\u00e9ral de l’\u00c9tat, mais aussi ceux des d\u00e9membrements tels que les Collectivit\u00e9s territoriales d\u00e9centralis\u00e9es et les \u00e9tablissements publics. Cette approche rapide, similaire \u00e0 l’amnistie p\u00e9nale, efface les irr\u00e9gularit\u00e9s sans poursuite judiciaire. Cependant, cette simplicit\u00e9 pr\u00e9sente des inconv\u00e9nients majeurs : en d\u00e9chargeant les comptables fautifs sans enqu\u00eate ni poursuite, l’amnistie peut promouvoir une culture d’impunit\u00e9. Les comptables inconscients de leurs agissements pourraient r\u00e9p\u00e9ter les erreurs amnisti\u00e9es dans les gestions futures. Puis, l’amnistie fait l’impasse sur les errements et anomalies des gestions ant\u00e9rieures, n\u00e9gligeant ainsi la correction de pratiques d\u00e9faillantes.<\/p>\n\n\n\n
Le contr\u00f4le all\u00e9g\u00e9<\/em><\/strong><\/strong><\/h4>\n\n\n\n
Le “contr\u00f4le all\u00e9g\u00e9” est une proc\u00e9dure simplifi\u00e9e de v\u00e9rification. Cette approche offre deux options : une v\u00e9rification limit\u00e9e aux pi\u00e8ces g\u00e9n\u00e9rales pour fixer les lignes de comptes, favorisant la rapidit\u00e9 mais risquant \u00e9galement l’impunit\u00e9 ; et une v\u00e9rification des documents g\u00e9n\u00e9raux avec certaines pi\u00e8ces justificatives, permettant un apurement plus rapide tout en assurant la r\u00e9gularit\u00e9 de la gestion, bien que non exhaustive. L’ISC du S\u00e9n\u00e9gal et celle du Burkina Faso ont adopt\u00e9 cette approche pour r\u00e9sorber les comptes en souffrance.<\/p>\n\n\n\n
\u00c0 Madagascar, pour les comptes avant 2012, un contr\u00f4le tr\u00e8s all\u00e9g\u00e9 est appliqu\u00e9, fixant les lignes de comptes sans v\u00e9rifier les pi\u00e8ces justificatives, en raison de la complexit\u00e9 li\u00e9e \u00e0 l’anciennet\u00e9 des gestions. Cependant, pour les comptes de gestion entre 2012 et 2017, une approche diff\u00e9rente est adopt\u00e9e, impliquant la v\u00e9rification de certaines pi\u00e8ces justificatives pour d\u00e9tecter des irr\u00e9gularit\u00e9s, en plus de la d\u00e9termination des lignes de comptes.<\/p>\n\n\n\n
Un changement de strat\u00e9gie<\/em><\/strong><\/strong><\/h4>\n\n\n\n
Plus r\u00e9cemment, face aux d\u00e9fis pressants des retards de jugement, la Cour des comptes malgache a r\u00e9\u00e9valu\u00e9 ses priorit\u00e9s, pour mettre en avant dans son plan de travail annuel la r\u00e9alisation de sa mission premi\u00e8re : le contr\u00f4le juridictionnel. Un genre de Rapid Results Initiative (RRI) a \u00e9t\u00e9 mis en place \u00e0 la Cour pour apurer les comptes des \u00e9tablissements publics et ce, pendant cette ann\u00e9e 2024.Tous les magistrats sont appel\u00e9s \u00e0 consacrer une partie de leurs ressources au jugement des comptes pour \u00e9viter de cumuler davantage les comptes en souffrance.<\/p>\n\n\n\n
La n\u00e9cessaire extension de la comp\u00e9tence juridictionnelle aux acteurs budg\u00e9taires<\/strong><\/h3>\n\n\n\n
Dans le cadre de son plan strat\u00e9gique 2020-2025, la Cour consulte diverses parties prenantes, dont les autorit\u00e9s publiques, sur l’int\u00e9gration du CDBF, pour \u00e9tendre le contr\u00f4le juridictionnel aux acteurs budg\u00e9taires et comptables des r\u00e9gies financi\u00e8res. Une fusion-absorption pourrait am\u00e9liorer l’efficacit\u00e9 et l’efficience du contr\u00f4le, en \u00e9vitant la superposition de contr\u00f4les et en limitant la concurrence entre organes. Le CDBF malagasy est critiqu\u00e9 pour son caract\u00e8re administratif, son rattachement \u00e0 la Primature, et l’exclusion des ministres de son champ d’application. L’int\u00e9grer \u00e0 la Cour des comptes permettrait un contr\u00f4le int\u00e9gr\u00e9, \u00e9conomique et efficace et garantirait une responsabilit\u00e9 \u00e9quitable pour tous les acteurs impliqu\u00e9s dans la d\u00e9pense publique. <\/p>\n\n\n\n
En outre, le contr\u00f4le juridictionnel est consid\u00e9r\u00e9 comme le c\u0153ur des missions de la Cour. Un contr\u00f4le juridictionnel \u00e9largi pourrait devenir un d\u00e9clencheur efficace des autres missions de la Cour telles que l’audit de conformit\u00e9, l\u2019audit de performance, l\u2019audit financier, la certification des comptes, et l’\u00e9valuation des politiques publiques. La Cour sugg\u00e8re que l’efficacit\u00e9 du contr\u00f4le juridictionnel alimente ces missions, soulignant l’interconnexion entre elles.<\/p>\n\n\n\n
L\u2019acquisition graduelle de la comp\u00e9tence p\u00e9nale par la Cour des comptes. Une reforme \u00e0 long terme non n\u00e9gligeable<\/strong><\/h3>\n\n\n\n
La r\u00e9forme de l\u2019organisation judiciaire malgache est n\u00e9cessaire afin de lutter efficacement contre l\u2019impunit\u00e9 qui r\u00e8gne surtout au niveau des gouvernants. La reforme consiste \u00e0 donner la comp\u00e9tence p\u00e9nale \u00e0 la Cour des comptes. En tant qu\u2019une refonte profonde, cela doit se faire de mani\u00e8re graduelle. La cr\u00e9ation du Pole Anti-corruption n\u2019est pas une solution durable et qui ne fait que compliquer le syst\u00e8me judiciaire et risque de cr\u00e9er une fissure au sein du monde judiciaire.<\/p>\n\n\n\n
La r\u00e9forme se fera en deux \u00e9tapes. La premi\u00e8re \u00e9tape consiste \u00e0 impliquer les magistrats financiers dans le traitement des affaires budg\u00e9taires et financi\u00e8res \u00e0 connotation p\u00e9nale soit dans la phase de poursuite soit dans la phase de l\u2019instruction. La seconde \u00e9tape pr\u00e9voit un transfert du bloc de comp\u00e9tence \u00e0 la Cour des comptes qui n\u00e9cessitera en cons\u00e9quence une r\u00e9organisation interne d\u2019une part et la sp\u00e9cialisation de l\u2019 enqu\u00eate pr\u00e9liminaire d\u2019 autre part.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Le jugement des comptes \u00e0 Madagascar a \u00e9t\u00e9, pour la premi\u00e8re fois effectu\u00e9 en 1961 par une section des comptes de la Chambre administrative. A partir de 2004, le contr\u00f4le juridictionnel est confi\u00e9 \u00e0 une juridiction \u00e0 part enti\u00e8re appel\u00e9e Cour de comptes qui est une des cours composant la Cour supr\u00eame.<\/p>\n","protected":false},"author":261,"featured_media":26843,"template":"","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"journal-categories":[3876],"content-tags":[1940,2040,3821],"country":[3008],"region":[878],"section":[2133],"coauthors":[3851],"class_list":["post-27414","journal-entry","type-journal-entry","status-publish","has-post-thumbnail","hentry","journal-categories-q2-2024-fr","content-tags-budget-fr","content-tags-developpement-des-capacites","content-tags-jurisdictional-powers-fr","country-madagascar-fr","region-afrosai-fr","section-articles-en-vedette"],"acf":[],"yoast_head":"\n
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