Regular la regulación: cómo el TCU ejerció su independencia para abordar los retos de la Inteligencia Artificial en el sector público brasileño

Autores: Diego Farias; Klauss Nogueira; Pedro Coutinho Filho; Thacio Scandaroli, auditores de la Unidad Especializada de Auditoría de Tecnología de la Información del TCU (Tribunal de Cuentas de la Unión – Brasil). 

1. Introducción: la encrucijada de la innovación y la independencia

La rápida expansión de la Inteligencia Artificial (IA) en el sector público ha puesto a las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) ante una nueva dimensión de la fiscalización. Entre promesas de mayor eficiencia y riesgos significativos para la ética, la transparencia y la rendición de cuentas, el papel de las EFS exige discernimiento técnico y autonomía institucional.

En este contexto, el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) de Brasil ha asumido un liderazgo práctico. Además de implementar la IA en sus propias operaciones, el TCU ha influido activamente en el ecosistema del sector público compartiendo el código fuente de sus herramientas con otras instituciones. Un ejemplo de ello es ChatTCU -una herramienta de apoyo basada en IA generativa- cuyo código se hizo públicamente accesible para permitir que otros organismos desarrollaran aplicaciones personalizadas.

El liderazgo del TCU también se extiende al ámbito regulador. En 2024, el Tribunal presentó al Congreso Nacional el resumen ejecutivo ‘Riesgos de la regulación de la Inteligencia Artificial en Brasil’, en el que advertía de los posibles efectos negativos de una regulación mal calibrada y abogaba por unos enfoques equilibrados y técnicamente solventes. La publicación tuvo una amplia difusión y contribuyó a consolidar el papel del TCU como voz independiente y creíble en la gobernanza de las tecnologías emergentes.

Este liderazgo también engloba otras tecnologías emergentes. Así, el TCU publicó un resumen ejecutivo sobre la cadena de bloques, la blockchain, donde evaluaba tanto sus riesgos como su potencial para el sector público. Este tipo de publicaciones, sumadas a acciones concretas para compartir conocimientos y tecnología, ilustran cómo el TCU ejerce su independencia de forma constructiva, ofreciendo soluciones técnicas incluso en entornos de regulación inciertos.

El presente artículo expone la experiencia del TCU como ejemplo de que la independencia no solo es la resistencia a las presiones externas, sino también la capacidad de actuar con autonomía, consistencia técnica y sentido de la responsabilidad pública de cara a los retos tecnológicos.

2. El TCU como líder tecnológico: uso y diseminación de la IA en el sector público

El TCU se ha convertido en una referencia nacional e internacional en el uso de la IA para mejorar la auditoría y las actividades de fiscalización. Desde el lanzamiento de ChatTCU en marzo de 2023, la herramienta ha sido ampliamente adoptada a nivel interno y asiste ahora a los auditores y al personal en la mejora de los procesos y de la eficiencia. En mayo de 2025, ChatTCU ya contaba con más de 2.700 usuarios activos, lo que representa alrededor del 90% de la plantilla de la institución.

Más allá del uso interno, el TCU ha adoptado un enfoque colaborativo, compartiendo el código fuente de ChatTCU con otras instituciones públicas. Hacia mediados de 2025, 99 instituciones -incluidos organismos públicos, organismos reguladores, consejos profesionales, universidades y tribunales de auditoría- habían firmado acuerdos para adoptar la tecnología. La iniciativa también dio pie a un acuerdo formal de transferencia de tecnología con la EFS de Honduras.

Esto refleja el compromiso del TCU con la innovación y su papel como catalizador de la transformación digital en el sector público. Facilitando el acceso generalizado a las bases de ChatTCU, el Tribunal refuerza su liderazgo técnico y su espíritu de colaboración.

El renombre internacional del TCU respalda aún más su posición. En abril de 2024, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) reconoció al TCU como la única entidad gubernamental que había alcanzado una fase avanzada en el uso de la IA generativa, citando a ChatTCU como modelo de innovación y eficiencia.

En 2025, Rainério Leite, Secretario de Tecnología de la Información y Evolución Digital del TCU, fue incluido en la lista ‘Government AI 100’ como una de las 100 personas más influyentes del mundo en IA aplicada al sector público. Este reconocimiento recalca el liderazgo del TCU a la hora de equilibrar la innovación, la ética y la fiscalización efectiva del sector público. Su enfoque está enraizado en los principios de la ética algorítmica, la transparencia y la rendición de cuentas, que guían tanto el desarrollo interno como la evaluación externa de las herramientas de IA.

3. Blockchain y la expansión del papel regulador del TCU

La postura innovadora e independiente del TCU también queda patente en su compromiso con otras tecnologías emergentes, como la blockchain. En 2020, el Tribunal publicó el resumen ejecutivo ‘Mapeo de la tecnología blockchain’, que proporciona un marco para orientar a las instituciones públicas en el desarrollo de proyectos de blockchain, tomando como base las experiencias nacionales e internacionales.

La publicación enfatizaba que la adopción de la tecnología blockchain debería producirse a partir de un estudio de viabilidad, respaldado por un análisis de coste-beneficio, una alineación de los problemas y unas estructuras de gobernanza sólidas. También advertía de los riesgos de una inversión pública improductiva si la blockchain se adoptaba únicamente por su novedad, sin una justificación técnica solvente. 

Uno de los riesgos clave destacados era la falta de un marco legal consolidado, lo que podía generar inseguridad jurídica, unas interpretaciones divergentes y una inadecuada asignación de los fondos públicos. El documento recomienda condicionar el uso de la blockchain a la demostración de su valor público y a una cuidadosa planificación de los requisitos de interoperabilidad, seguridad y sostenibilidad.

El TCU también subrayó que la tecnología blockchain no constituía una solución universal. Su aplicabilidad depende de unas condiciones específicas, como la exigencia de registros inmutables o de un sistema de confianza descentralizada.

Cabe destacar que el informe ya anticipaba el papel potencial del gobierno federal como proveedor de infraestructuras públicas para las soluciones blockchain. Esta previsión se materializó en abril de 2022 con la creación de la Red Blockchain Brasil (RBB), coordinada por Serpro, una empresa de desarrollo de soluciones tecnológicas para el sector público, y el Banco Nacional de Desarrollo (BNDES), y en la que participan varios organismos gubernamentales.

Esta iniciativa pionera refuerza el papel del TCU como promotor de prácticas reguladoras solventes, incluso en un entorno tecnológico incierto y cambiante, y ejemplifica cómo se puede ejercer la independencia institucional a través de la producción de un know-how público cualificado.

4. La publicación ‘Riesgos de la regulación de la IA en Brasil’ 

En abril de 2024, el TCU presentó al Congreso Nacional el resumen ejecutivo ‘Riesgos de la regulación de la Inteligencia Artificial en Brasil’, un documento técnico elaborado con el fin de apoyar el debate legislativo sobre el tema mediante la exposición y el debate de los principales riesgos regulatorios y sus posibles repercusiones en la estrategia nacional de Brasil en materia de IA.

La publicación identificó nueve riesgos principales, que se pueden agrupar en cuatro categorías:

1. Restricciones a la innovación y a la transformación digital – esto incluye la desincentivación de la innovación, los retrasos en la implementación de la IA y la limitación de la capacidad de transformación digital del Estado.
2. La concentración del mercado y la exclusión de los pequeños actores – esto incluye las barreras a las startups, las ventajas regulatorias para los monopolios u oligopolios y las dificultades para retener el talento en materia de IA.
3. Una regulación mal calibrada e inseguridad jurídica – esto incluye unos modelos reguladores anticuados o inefectivos, unas definiciones legales genéricas que afectan a áreas no relacionadas y unas reglas incompatibles con las realidades de la IA (p. ej., la ley de derechos de autor).
4. Desajustes institucionales e internacionales – esto incluye conflictos entre los organismos reguladores, la falta de competencia técnica y tecnológica entre los reguladores y el desajuste con las mejores prácticas internacionales.

Utilizando un lenguaje claro y accesible y acompañada de una infografía explicativa, la publicación del TCU contribuyó a concienciar sobre los riesgos que plantean unas regulaciones mal diseñadas. No propuso nuevas normas, sino que hizo las veces de advertencia técnica y de contribución institucional a la gobernanza pública. Su difusión en un contexto políticamente delicado reafirmó el papel del TCU como institución neutral pero proactiva.

5. Dilemas aflorados: entre la innovación y las presiones externas

Las iniciativas del TCU en materia de IA dieron visibilidad al tema y suscitaron elogios, pero también plantearon considerables retos a nivel institucional. La publicación sobre los riesgos de regular la IA fue bien acogida por los sectores técnicos y tecnológicos, pero provocó reacciones divergentes entre los legisladores y los funcionarios del Ejecutivo, partidarios de una regulación más estricta o centralizada.

En este contexto, el Tribunal tuvo que encontrar el equilibrio entre una postura proactiva y la necesidad de mantener la neutralidad técnica. Propugnando un enfoque regulador prudente y basado en la evidencia, el TCU mitigó los riesgos reputacionales y evitó la percepción de sesgo político.

A nivel interno, el despliegue de herramientas como ChatTCU también requirió de cautela a fin de evitar la impresión de hacerse autopromoción o de depender excesivamente de la tecnología en detrimento de los métodos tradicionales. El Tribunal abordó estos riesgos liberando el código fuente, organizando debates públicos y abriendo sus estrategias a una crítica experta e internacional.

Estos dilemas ilustran que la independencia no constituye un mero concepto legal o formal, sino un ejercicio continuo de juicio institucional, especialmente cuando la innovación desafía las expectativas establecidas.

6. Itinerarios de futuro: la independencia como activo regulador

La experiencia del TCU en el campo de la inteligencia artificial alberga valiosas lecciones para otras EFS que se enfrentan a retos similares en medio de cambios regulatorios y tecnológicos. 

La primera es que la actuación en entornos reguladores emergentes requiere una combinación de conocimientos técnicos, oportunidad estratégica y prudencia institucional. El liderazgo del TCU a la hora de redactar orientaciones -como el resumen ejecutivo sobre la regulación de la IA- demuestra que es posible influir en la política pública preservando la neutralidad y la credibilidad institucional.

Otra práctica reproducible es la transparencia algorítmica. Al liberar el código fuente de ChatTCU y apoyar su adaptación por parte de otras instituciones, el TCU está fomentando una cultura de la cooperación y evita, al mismo tiempo, los monopolios tecnológicos. Esto muestra que independencia significa tener la autonomía para dirigir de forma responsable y no actuar de forma aislada.

Por último, el hecho de escuchar activamente a la sociedad civil y dialogar con expertos, universidades y organizaciones internacionales refuerza la legitimidad de las acciones de fiscalización. Todas estas estrategias reafirman el valor de la independencia como activo regulador -una condición necesaria para que las EFS no solo controlen, sino que también aporten soluciones a los retos públicos más complejos.

7. Conclusión

La experiencia reciente del TCU demuestra que la independencia institucional no consiste tan solo en resistirse a las injerencias externas, sino en liderar técnicamente, contribuir a las políticas públicas y actuar con coherencia entre el discurso y la práctica.

Al combinar el uso responsable de la IA con una postura crítica y, a la vez, colaborativa hacia una regulación emergente, el Tribunal reafirmó su autonomía funcional y su compromiso con el interés público. Sus publicaciones y análisis técnicos sobre la regulación de la IA y la adopción de blockchain en la administración pública son manifestaciones concretas de una independencia que se proyecta hacia el exterior, en beneficio de un ecosistema público más amplio.

El caso del TCU ilustra que el liderazgo en áreas sensibles, cuando se ejerce con prudencia, transparencia y una sólida base técnica, puede potenciar la legitimidad y el impacto de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. En un mundo de rápidos cambios, mantener la independencia significa algo más que resistir: significa estar preparado para actuar con criterio y valentía cuando no hacerlo pueda resultar demasiado costoso.

Referencias

1. El TCU apoya a las instituciones en la implementación de herramientas de Inteligencia Artificial generativa. Disponible en: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/instituicoes-parceiras-recebem-suporte-tecnico-para-implementacao-do-chattcu
2. Reconocimiento de la OCDE – Generative AI for anti-corruption and integrity in government (IA generativa para la lucha contra la corrupción y la integridad en el gobierno). Disponible en: https://www.oecd.org/en/publications/generative-ai-for-anti-corruption-and-integrity-in-government_657a185a-en.html
3. Premio Government AI 100 Award – Apolitical. Disponible en: https://apolitical.co/list/en/government-ai-100-2025
4. Resumen ejecutivo – Mapeo de la tecnología blockchain. Disponible en: https://portal.tcu.gov.br/data/files/59/02/40/6E/C4854710A7AE4547E18818A8/Blockchain_sumario_executivo.pdf
5. Riesgos de la regulación de la Inteligencia Artificial en Brasil – Resumen ejecutivo. Disponible en: https://portal.tcu.gov.br/publicacoes-institucionais/sumarios-executivos/riscos-da-regulacao-da-inteligencia-artificial-no-brasil
6. Red Blockchain Brasil. Presentación institucional. Disponible en: https://www.gov.br/rbb