Perspectivas del Banco Mundial sobre la independencia de las EFS en base al Índice de Independencia
Autor: Mona El-Chami, Especialista Senior en Gobernanza, Banco Mundial
Introducción
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) son la piedra angular de la gestión de las finanzas públicas y la buena gobernanza. El hecho de que ejerzan su trabajo de forma independiente es indispensable para la transparencia, la rendición de cuentas y el buen uso de los recursos públicos. El Banco Mundial considera que la independencia de las EFS no representa únicamente una aspiración legal o técnica, sino también una necesidad en términos de desarrollo. El mandato de las EFS consiste en generar confianza en la ciudadanía, exigir la rendición de cuentas por parte de los gobiernos y contribuir a los objetivos nacionales para el desarrollo, en particular el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 16 sobre paz, justicia e instituciones sólidas (Naciones Unidas, 2015). Sin embargo, nada de esto les es posible si no son plenamente independientes.
Este artículo repasa los orígenes y la estructura del Índice de Independencia de las EFS (InSAI, por sus siglas en inglés), pone de relieve las tendencias y conclusiones clave de los últimos informes y analiza las implicaciones para las EFS y la comunidad de donantes. Incide, además, en importantes novedades y perspectivas de informes recientes. Y recoge oportunidades de colaboración y de mejora continua en la lucha por unas EFS más fuertes e independientes en todo el mundo.
Orígenes del Índice de Independencia de las EFS
El Índice de Independencia de las EFS (InSAI) fue desarrollado en respuesta a una creciente toma de conciencia por parte de la comunidad internacional de rendición de cuentas de lo esencial que resulta la independencia de las EFS – y de lo desigual que es su materialización en las diferentes naciones y regiones. Aunque muchos países ya se habían comprometidos oficialmente con la independencia de las EFS, no existían suficientes series históricas de datos comparables para determinar el nivel de independencia real y hacer un seguimiento de los avances a lo largo del tiempo.
El Índice InSAI complementa las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), la herramienta ‘Marco para la Medición del Desempeño de las EFS’ (MMD EFS) de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) y otros instrumentos y enfoques disponibles a efectos de proporcionar información sobre la independencia de las EFS. La intención es aprovecharlo para informar y preparar mejor a los equipos de tareas del Banco Mundial y a los socios para el desarrollo de cara a apoyar el fortalecimiento de las EFS en los países clientes, así como para ayudar a focalizar la colaboración en curso entre la INTOSAI y las agencias de desarrollo en torno a la intrincada cuestión de la independencia de las EFS. El InSAI fue creado por un equipo de expertos en EFS del Banco Mundial y revisado por expertos de la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI), la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EE.UU. (US GAO), el Tribunal de Cuentas de Francia, el Servicio de Auditoría de Ghana, el Fondo Mundial y la Oficina de Asuntos Exteriores, Commonwealth y Desarrollo del Reino Unido.
Estructura del Índice de Independencia de las EFS
El InSAI comprende 10 indicadores que, basándose en normas y prácticas internacionales, captan la naturaleza polifacética de la independencia de las EFS. Estos indicadores se agrupan en función de las siguientes dimensiones fundamentales:
Marco legal: ¿En qué medida protegen las constituciones y leyes nacionales la independencia de la EFS?
Autonomía financiera: La capacidad de las EFS para administrar sus propios fondos y destinar los recursos en función de las necesidades.
Autonomía en la dotación de personal: La autoridad para contratar, conservar y gestionar personal cualificado sin demasiada ayuda externa.
Autonomía operativa: La libertad para fijar las prioridades de auditoría, las metodologías y las prácticas de presentación de informes.
Acceso a la información: El derecho a obtener acceso a toda la información y a todos los registros necesarios para poder ejecutar las auditorías debidamente.
Presentación de informes y seguimiento: La capacidad para informar públicamente de los hallazgos y garantizar que se actúe en consecuencia a partir de las recomendaciones.
La metodología del Índice consiste en combinar el uso de documentación y el juicio profesional, así como aportar una justificación por escrito de cada una de las puntuaciones. La puntuación final (0-10) refleja el nivel de independencia de una EFS. Este enfoque permite conocer los diferentes matices de los factores formales e informales que afectan a la independencia de las EFS en la vida real.
Tendencias y perspectivas
Patrones regionales y globales
El primer Índice InSAI, publicado en 2021, reveló disparidades significativas en la independencia de las EFS entre regiones y países. Tan solo dos países alcanzaron el nivel máximo de independencia, un dato que pone de manifiesto los retos pendientes. Algunas de las principales conclusiones fueron:
Debilidades en la autonomía financiera y de dotación de personal: Muchas EFS carecen del control sobre sus propios presupuestos y se enfrentan a limitaciones a la hora de contratar y retener personal cualificado. Estas limitaciones merman su capacidad para llevar a cabo auditorías efectivas y responder a los riesgos emergentes.
Variaciones en la independencia entre regiones: Algunas regiones, como Asia meridional, obtuvieron puntuaciones relativamente más altas, sobre todo en autonomía operativa y alcance de la auditoría, mientras que regiones como África subsahariana y Oriente Medio presentaron niveles de independencia más bajos, en particular en materia de autonomía financiera y marcos legales.
Influencia de los donantes en la promoción de la independencia: Los resultados pusieron de manifiesto que las EFS que recibían un apoyo continuado por parte de donantes mostraban unas mejoras más significativas en sus marcos legales, sus capacidades de auditoría y su independencia operativa.
El segundo Índice InSAI, completado en 2023, puso en evidencia que, pese a los progresos conseguidos —especialmente en materia de transparencia y autonomía operativa—, los retos aún persisten. Las limitaciones financieras y de dotación de personal siguen impidiendo a muchas EFS trabajar de forma independiente. Las presiones políticas, la escasez de recursos y las lagunas en los marcos legales son temas recurrentes en los países donde la independencia de las EFS es más precaria.
Mejoras notables y desafíos pendientes
El Índice InSAI ha reflejado también una serie de tendencias positivas, entre ellas:
Protección legal más sólida: En muchos países se han introducido cambios legales para apuntalar las promesas gubernamentales de independencia de las EFS, que a menudo se hacen posibles gracias a la ayuda técnica de los donantes.
Rendición de cuentas mejorada: Cada vez son más las EFS que comunican directamente con el público y comparten sus hallazgos, creándose así una cultura de rendición de cuentas.
Prácticas operativas perfeccionadas: Gracias a los programas de desarrollo de capacidades, las EFS están en disposición de emplear métodos de auditoría modernos y normas internacionales.
No obstante, continúan los desafíos. En muchos contextos, la brecha entre la independencia formal y la práctica sigue siendo amplia y real. Las normas informales, las dinámicas políticas y los recursos insuficientes pueden socavar incluso los marcos legales mejor diseñados.
Implicaciones para las EFS
Información para la reforma y el diálogo político
El Índice InSAI se ha convertido en una valiosa herramienta para las EFS, los responsables políticos y los socios para el desarrollo. Al constituir una evaluación clara y basada en la evidencia de la independencia de las EFS, el Índice sirve de base para las iniciativas de reforma y el diálogo político, tanto a escala nacional como internacional.
A las EFS, el Índice les sirve de benchmark para la autoevaluación y la planificación estratégica. Permite identificar los puntos fuertes y débiles, priorizar las reformas y realizar un seguimiento de los avances conseguidos en un determinado periodo de tiempo. A los gobiernos y legisladores, el Índice les recalca la importancia de promulgar y poner en vigor mecanismos de protección jurídica de la independencia de las EFS.
Casos de uso en las evaluaciones a escala nacional y en la coordinación de donantes
Los socios para el desarrollo, incluido el Banco Mundial, se valen del Índice InSAI para fundamentar la concepción y la ejecución de proyectos de gestión de las finanzas públicas (GFP). El Índice ayuda a los donantes a focalizar su apoyo en las áreas donde más se necesita, a coordinar su labor con la de otros socios y a supervisar el impacto de sus intervenciones.
Así, los proyectos GFP del Banco Mundial a menudo incluyen componentes dirigidos a fortalecer la autonomía de las EFS como, por ejemplo, el apoyo a reformas legales, la prestación de asistencia técnica o la creación de capacidades institucionales. El Índice facilita un marco para medir la efectividad de estas intervenciones y asegurarse de que contribuyen a una mejora sostenible de la independencia de las EFS.
Esfuerzos más amplios de los donantes en apoyo de la independencia de las EFS
El Banco Mundial y otros donantes se han comprometido a respaldar la independencia de las EFS a través de diversos mecanismos y alianzas:
Fortalecimiento institucional: Muchas EFS precisan recursos tanto financieros como técnicos para dotarse de una independencia más sólida. Los proyectos financiados por donantes suelen poner el foco en el desarrollo de las capacidades institucionales de las EFS e incluyen inversiones en tecnología, infraestructura y capacitación.
Asistencia técnica y reformas legales: Los donantes desempeñan un papel clave a la hora de ayudar a las EFS en la redacción de una legislación que respalde la autonomía.
Promoción a nivel global: La cooperación y la promoción por parte de los socios para el desarrollo siempre han tenido un impacto. Han contribuido, por ejemplo, a inscribir el principio de independencia en marcos globales como la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la Financiación para el Desarrollo (Naciones Unidas, 2015; INTOSAI, 2007).
Perspectivas de futuro: el Proyecto Global sobre la Independencia de las EFS
A pesar de los sustanciales avances, el viaje hacia la plena independencia de las EFS sigue su curso. Las presiones políticas, las restricciones en los recursos y las barreras informales siguen planteando retos importantes. El Banco Mundial reconoce que la consecución de una verdadera independencia es una empresa a largo plazo que requiere del compromiso sostenido de todas las partes interesadas.
El Proyecto Global sobre la Independencia de las EFS, liderado por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la IDI y la US GAO, marca una nueva etapa en materia de apoyo por parte de los donantes. Esta iniciativa busca explorar no solo los aspectos legales y formales de la independencia, sino también los factores informales —como pueden ser ciertas normas, tradiciones o la interacción con las principales partes interesadas del gobierno — que influyen en la efectividad de las EFS. Al abordar tanto las reglas del juego escritas como las no escritas, el proyecto persigue impulsar un cambio significativo y duradero. Y, por otra parte, los resultados y hallazgos del Proyecto Global brindan la oportunidad de actualizar la metodología InSAI.
Conclusión
La independencia de las EFS es un elemento clave de la buena gobernanza, el crecimiento sostenible y la gestión eficiente de los fondos públicos. El Índice InSAI ha proporcionado a la comunidad internacional una herramienta para evaluar, comparar y fortalecer la independencia de las EFS en todo el mundo. Este Índice será actualizado para mejorar su cobertura, precisión y capacidad de respuesta a las realidades cambiantes en materia de gobernanza. El Banco Mundial y los socios para el desarrollo se han comprometido a ayudar a las EFS a dotarse de la independencia que necesitan para servir al interés público y contribuir a un mundo más transparente, responsable y próspero.
Llamamiento a la acción
Invitamos a todos los miembros de la comunidad de la INTOSAI a colaborar con nosotros para avanzar en la causa de unas EFS independientes, efectivas y fiables en todo el mundo.
Referencias
- Banco Mundial Bank. (2021). Índice de Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (InSAI) Informe de síntesis general. https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/supreme-audit-institutions-independence-index
- Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI. (2023). Informe de la Revisión Global de las EFS. https://gsr.idi.no/
- INTOSAI. (2007). Declaración de México sobre la Independencia de las EFS (INTOSAI-P 10). https://www.issai.org/pronouncements/intosai-p-10-mexico-declaration-on-sai-independence/
- Naciones Unidas. (2015). Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la Financiación para el Desarrollo. https://www.un.org/esa/ffd/ffd3/
- Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI. (2024). Kit de recursos para la independencia de las EFS para líderes de EFS. https://sirc.idi.no/document-database/documents/intosai-publications/79-resource-kit-on-sai-independence-for-sai-leaders/file
- Revista de la INTOSAI. (2024). El desarrollo de enfoques pertinentes e innovadores para apoyar la independencia de las EFS: experiencias con el Mecanismo de Promoción Rápida de la Independencia de las EFS (SIRAM). https://intosaijournal.org/journal-entry/developing-relevant-and-innovative-approaches-to-support-sai-independence-insights-from-the-sai-independence-rapid-advocacy-mechanism-siram/
