Fortalecimiento de la independencia por medio de procedimientos operativos: la experiencia del Tribunal de Contas do Estado de Goiás

Por Gustavo Felipe Mendes Corrêa y Andre de Oliveira Navarro

La independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) se reconoce, de manera generalizada, como la piedra angular de una fiscalización pública eficaz. La Declaración de Lima¹ (INTOSAI-P 1) enfatizó que «Las Entidades Fiscalizadoras Superiores solo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores.» Partiendo de este principio, el Tribunal de Contas do Estado de Goiás (TCE-GO), uno de los tribunales de cuentas estatales de Brasil, ha invertido mucho esfuerzo para transformar los principios fundamentales de las ISSAI en rutinas operativas concretas. Estos esfuerzos no solo se han dirigido a elevar la calidad metodológica, sino también a salvaguardar la independencia en la práctica y garantizar que las actividades de fiscalización sigan permaneciendo resistentes a las presiones políticas, económicas e institucionales.

De los principios a las operaciones

En el núcleo de esta iniciativa se sitúa la adopción de Procedimientos Operativos (PO), es decir, de un marco diseñado para traducir las orientaciones de las ISSAI en prácticas normalizadas, auditables y reproducibles. Cada PO se compone de tres elementos, que se complementan entre ellos:

1. Mapeo de procesos, que establece el flujo de trabajo completo para cada auditoría e identifica claramente los diferentes pasos y las responsabilidades.
2. Instrucciones de trabajo, que proporcionan detalles, referencias técnicas y una orientación práctica para facilitar la ejecución.
3. Directrices descriptivas, que ofrecen consejos adaptados a las especificidades de cada tipo de encargo de auditoría.

Con la consolidación de estas herramientas, el TCE-GO normalizó la operacionalización de los principios de las ISSAI y, en particular, los consagrados en la ISSAI 100², que es la que subraya el papel de la ética y la independencia en la orientación de la labor de auditoría. Lo que antes se quedaba en principios abstractos, ahora está integrado en los flujos de trabajo cotidianos. Esto proporciona a los auditores un apoyo metodológico claro y, al mismo tiempo, los blinda frente a instrucciones discrecionales o prácticas inconsistentes.

Fortalecimiento de la independencia por medio de la disciplina operativa

Los PO se han convertido en barrera protectora contra las presiones externas. En la práctica, estas presiones se manifiestan a menudo a través de demoras en las respuestas a las solicitudes de auditoría, los intentos de impugnar los hallazgos por motivos políticos o las presiones para posponer o suavizar las conclusiones. La estructura estandarizada de los PO impide que tales influencias alteren el proceso. Cada etapa –desde la definición de los criterios hasta la recopilación de la evidencia y la elaboración de los informes– está predefinida, documentada y es trazable. Esto le dificulta a los actores externos interferir y asegura que los juicios de auditoría sean consistentes y defendibles.

Además, los PO potencian la independencia interna. Al reducir la excesiva dependencia de una orientación de tipo jerárquico, empoderan a los auditores noveles para actuar de forma autónoma dentro de un marco metodológico sólido. En lugar de depender de instrucciones subjetivas, los auditores pueden consultar flujos de trabajo estandarizados y fundamentar así su juicio profesional. Esto se corresponde con el llamamiento de la Declaración de Lima a que los propios auditores estén libres de influencias indebidas y garantiza que la independencia no solo sea institucional sino también operativa.

Impactos tangibles

La institucionalización de los PO ha producido resultados mensurables y también simbólicos. Así, el TCE-GO se alzó con cuatro certificaciones ISO: ISO 9001 (Sistemas de gestión de la calidad), ISO 14001 (Sistemas de gestión ambiental), ISO 27001 (Gestión de la seguridad de la información) e ISO 37001 (Sistemas de gestión antisoborno). En su conjunto, estas certificaciones dan fe de la madurez de sus sistemas de gobernanza y fiscalización, a la vez que son una señal de su conformidad con los benchmarks internacionales adoptados por las EFS a nivel mundial. Además, e igualmente importante: la adopción de los PO ha elevado la credibilidad de las auditorías al demostrar que los hallazgos no son producto de la discrecionalidad individual, sino de un proceso transparente y reproducible.

Para los auditores, el impacto ha sido transformador. Ahora, en vez de tener que desenvolverse en la ambigüedad, los auditores –tanto junior como senior– cuentan con una hoja de ruta estructurada del ciclo de auditoría. Esto les permite anticiparse a los retos, planificar las fases subsiguientes y documentar las decisiones clave. Al integrar el juicio profesional en un marco transparente, los PO refuerzan tanto la confianza como la responsabilidad. En términos prácticos, esta independencia se traduce en una mayor efectividad en la fiscalización de las irregularidades en nóminas, los errores en los cálculos de pensiones y las deficiencias en los controles internos, todas ellas cuestiones con importantes implicaciones financieras y sociales.

Alineación con las buenas prácticas internacionales

El enfoque del TCE-GO está en sintonía con las buenas prácticas adoptadas por las EFS líderes a escala global:

• Oficina Nacional de Auditoría (Reino Unido)³: Utiliza notas de orientación para el auditor (Auditor Guidance Notes) y plantillas estructuradas con controles de calidad incorporados.
• Tribunal de Cuentas Europeo (Unión Europea)⁴: Opera la plataforma AWARE, que centraliza la metodología y la documentación preceptiva de las evaluaciones de riesgos.
• Oficina del Auditor General (Canadá)⁵: Exige la documentación sistemática de la evidencia contradictoria y consolida los hallazgos en repositorios centrales.
• Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EE.UU.⁶: A través del Libro Amarillo, impone una documentación transparente de la evidencia, los juicios y las conclusiones.

Todas estas experiencias remiten a temas comunes: la digitalización, plantillas estándar, registros de las decisiones y revisiones proactivas de la calidad – todos ellos elementos incorporados a los PO del TCE-GO. Gracias a esto, el Tribunal de Contas se ha posicionado como parte de una comunidad global de EFS comprometidas con la incorporación de la independencia a la práctica por medio del rigor metodológico.

Retos y próximos pasos: la transformación cultural

Aunque los avances técnicos logrados son significativos, ya espera el siguiente reto, la transformación cultural. Los PO solo pueden sustentar la independencia si toda la organización los adopta como herramientas esenciales. Esto requiere una inversión continua en:

• Capacitación y creación de capacidades: Talleres organizados con regularidad para garantizar que todos los auditores conozcan tanto los principios de las ISSAI como su aplicación práctica.
• Actualización de los PO mediante circuitos de retroalimentación: Ajustes basados en las lecciones aprendidas durante la ejecución de las auditorías, para garantizar que las metodologías sigan siendo pertinentes y dinámicas.
• Aprendizaje entre pares e intercambio de conocimientos: Alentar a los equipos a compartir experiencias y disyuntivas, para consolidar una cultura del escepticismo profesional y de la responsabilidad colectiva.
• Aseguramiento de la calidad: Reforzar la idea de que la independencia no solo se preserva por medio de la resistencia a las influencias externas, sino también por medio de un trabajo de auditoría creíble y de alta calidad.

En esencia, la independencia ha de verse no como un escudo defensivo, sino como una herramienta constructiva. Los PO hacen que la independencia sea algo tangible al incorporarla a los flujos de trabajo, pero es la cultura organizativa –formación continua, renovación constante y colaboración– la que vela por que se mantenga vibrante y sostenible.

Conclusión

El caso del TCE-GO muestra cómo las EFS pueden llevar a la práctica los ideales de la independencia. El hecho de anclar el trabajo de auditoría en Procedimientos Operativos normalizados ha fortalecido la capacidad del tribunal para resistir las presiones externas, ha mejorado la autonomía profesional de los auditores y ha elevado su prestigio a través de certificaciones internacionales. Y, lo más importante: ha demostrado que la independencia no consiste en una mera garantía constitucional, sino en una realidad operativa que determina la forma en la que se planifican, ejecutan y comunican las auditorías.

Tal y como nos recuerda la Declaración de Lima, la independencia es indispensable para una auditoría objetiva y eficaz. Al transformar los principios de las ISSAI en unas rutinas operativas concretas, el TCE-GO no solo ha salvaguardado su autonomía, sino reforzado también su compromiso con la transparencia, la rendición de cuentas y el uso responsable de los fondos públicos. Su experiencia ofrece un modelo reproducible para las EFS de todo el mundo que buscan institucionalizar la independencia por medio de la innovación metodológica y la transformación cultural.

Referencias

1. INTOSAI. (1977/1998). La Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización (INTOSAI-P 1). Obtenido de https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/INTOSAI_P_1_en_2019.pdf
2. INTOSAI. (2013). ISSAI 100 – Principios Fundamentales de Auditoría del Sector Público. Obtenido de https://www.issai.org/wp-content/uploads/2019/08/ISSAI-100-Fundamental-Principles-of-Public-Sector-Auditing-1.pdf
3. Oficina Nacional de Auditoría (Reino Unido). Auditor Guidance Notes (AGN) and Quality Management System (Notas de orientación para el auditor y sistema de gestión de la calidad. Obtenido de https://www.nao.org.uk/code-audit-practice/guidance-and-information-for-auditors/
4. Tribunal de Cuentas Europeo. Metodología de Auditoría y Plataforma AWARE. Obtenido de https://methodology.eca.europa.eu/aware/GAP/Pages/default.aspx
5. Oficina del Auditor General de Canadá. Direct Engagement Manual (Manual de compromiso directo). Obtenido de https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/methodology/performance-audit/manual/index.shtm
6. Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EEUU. (2018). Generally Accepted Government Auditing Standards (Yellow Book) (Normas de auditoría gubernamental generalmente aceptadas (Libro Amarillo). Obtenido de https://www.gao.gov/yellowbook