Auditoría de infraestructuras en Indonesia: abordar los retos para cerrar la brecha de las inversiones en infraestructura 

Autores: Indah Noor Hafidias, MBA, CFE, CISA, Muhammad Septian Wicaksono, MA, CFE, GRCA 

Introducción

Las infraestructuras son un factor fundamental para el crecimiento económico y contribuyen con alrededor del 14 % al Producto Interior Bruto (PIB) global¹. La falta de infraestructuras robustas puede deparar consecuencias de muy diversa índole y traducirse en riesgos para la sociedad, como la polarización social, la falta de salud y bienestar, la desigualdad y también la falta de oportunidades económicas o de empleo². El Foro Económico Mundial (World Economic Forum; WEF) señaló que el hecho de carecer de infraestructuras públicas suficientes figura entre los 20 principales riesgos globales. En vista de su importancia, sacar partido de las infraestructuras es esencial para fomentar el desarrollo económico. 

En los países en desarrollo, el efecto multiplicador del gasto en infraestructuras suele ser mayor que en las economías occidentales³. En Indonesia, el desarrollo de infraestructuras constituye una prioridad nacional, pero la brecha inversora es muy acusada: solo el 37 % del presupuesto público se destina a tal fin. Por este motivo, en los últimos cinco años, el gobierno indonesio ha dado un giro a su enfoque, recurriendo a la financiación pública como último recurso⁴. 

En su labor de apoyo al gobierno en la consecución de los objetivos de Desarrollo a Medio Plazo y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) de Indonesia asume un importante papel de control al auditar toda una serie de iniciativas gubernamentales destinadas a cerrar la brecha de inversión en infraestructuras. En el presente artículo se exponen los hallazgos y las recomendaciones de auditoría en ámbitos clave como las comunicaciones, el sector eléctrico y el transporte, que tienen un impacto significativo en países en desarrollo como Indonesia⁵: 

1. Auditoría sobre la financiación del desarrollo de infraestructuras mediante bonos del Estado y préstamos extranjeros
2. Auditoría sobre la eficacia de las asociaciones público-privadas (APP) a la hora de cerrar la brecha de inversión en infraestructuras
3. Auditoría sobre la innovación en infraestructura eléctrica para vehículos eléctricos
4. Auditoría sobre la transición del servicio de radiodifusión para reforzar la infraestructura digital pública

Auditoría sobre la financiación del desarrollo de infraestructuras mediante bonos del Estado y préstamos extranjeros

Con objeto de responder a la creciente demanda de infraestructuras e impulsar el crecimiento económico, el gobierno ha recurrido a empréstitos a través de bonos del Estado ordinarios, bonos de la sharía del Estado y a préstamos extranjeros. La EFS de Indonesia realizó una auditoría con fines específicos para evaluar la eficacia de la gestión de los préstamos en el período 2020-2022 destinados a financiar los proyectos de desarrollo urbano e infraestructuras eléctricas⁶. 

La auditoría permitió constatar que la emisión de bonos había excedido la planificación y el valor de referencia/rendimiento (benchmark/yield), además de haberse llevado a cabo sin seguir los procedimientos adecuados, lo que condujo al incumplimiento del principio de la sharía. Esto, a su vez, generó imprecisiones en las previsiones presupuestarias y cargas financieras. La auditoría puso de manifiesto el bajo rendimiento en la retirada de préstamos y subrayó la necesidad de aumentar la credibilidad del gobierno ante las entidades crediticias, en particular para el proyecto de infraestructuras eléctricas. Las bajas tasas de retirada de los préstamos extranjeros supusieron un aumento de los gastos financieros, con el consiguiente incremento de las comisiones de compromiso para el gobierno.

Ante esta situación, la EFS de Indonesia recomendó al gobierno reforzar las políticas de toma de decisiones y la gobernanza para mejorar la gestión de préstamos. Asimismo, hizo hincapié en la necesidad de establecer un sistema de bonificaciones y penalizaciones para tratar de resolver la cuestión de los proyectos inacabados o retrasados, puesto que tales demoras suponen un riesgo para los objetivos en materia de desarrollo urbanístico y la utilización oportuna de los préstamos por parte de las empresas estatales. Esta recomendación está en sintonía con la reciente sugerencia de optar por una financiación basada en los resultados, donde los pagos de inversión están directamente vinculados a los resultados del proyecto⁷. Como respuesta, el gobierno mejoró las políticas contables y los procedimientos operativos estándar, reforzando la eficacia y la gobernanza en la gestión de los préstamos.

Auditoría sobre la eficacia de las Asociaciones Público-Privadas (APP) para cerrar la brecha de inversión en infraestructuras

El sector privado desempeña un papel crucial en el ámbito de las infraestructuras, debido a su participación en un sistema de asociaciones público-privadas (APP)⁸. El gobierno se ha esforzado por establecer un marco de APP, elaborando la correspondiente regulación, procediendo a evaluaciones anuales de los proyectos de infraestructura para refrendar el régimen de APP (a lo que se denomina el libro de la APP), aportando financiación a través de un mecanismo para el desarrollo de proyectos (Project Development Facility; PDF) y un fondo para la brecha de viabilidad (Viability Gap Fund; VGF), así como garantizando fondos para la mitigación de riesgos.

En 2023, la EFS de Indonesia practicó una auditoría del rendimiento sobre la gobernanza APP entre 2020 y 2023. Esta auditoría evidenció la ineficacia de la gobernanza de las APP de cara a lograr los objetivos en materia de infraestructuras y desarrollo urbano⁹. La EFS de Indonesia comprobó que en la puesta en práctica de las APP faltaba una planificación exhaustiva que permitiera valorar la viabilidad y la prioridad de los proyectos de APP. Varios proyectos presentaban retrasos con respecto a los objetivos gubernamentales. Incentivos como los fondos del PDF y el fondo de garantía no fueron aplicados eficazmente por falta de regulación y unos procedimientos poco claros. 

A fin de abordar estos retos, la EFS de Indonesia instó al gobierno a mejorar la evaluación inicial de los proyectos APP antes de incluirlos en el libro de APP. Además, le recomendó realizar un monitoreo y una evaluación rigurosos durante cada fase de las APP, así como intensificar la colaboración interministerial a efectos de alcanzar los objetivos. Si bien es cierto que aún queda margen de mejora, el gobierno ha avanzado en la evaluación de los proyectos de infraestructura en el último libro de APP, proporcionando más y mejor información al público, a los inversores y al propio gobierno.

Auditoría sobre la innovación en infraestructura eléctrica para vehículos eléctricos

El Plan Nacional de Desarrollo a Medio Plazo (RPJMN) para 2020-2024 resaltó la importancia de aumentar el uso de energías limpias en el transporte, en particular, por medio de vehículos eléctricos (VE). A pesar de ciertos avances -el número de VE pasó de 1.439 unidades en 2019 a 133.225 en 2024¹⁰-, persisten los desafíos. El gobierno se ha fijado unos objetivos ambiciosos: 2 millones de VE y 13 millones de motocicletas eléctricas hasta 2030, respaldados por una subvención de 455 millones de USD¹¹. Y, para lograr este objetivo, se necesitarán 32.000 estaciones de recarga de aquí a 2030.

Consciente también de la importancia de las infraestructuras de VE para la consecución de los ODS, la EFS de Indonesia emprendió una auditoría del rendimiento sobre la Provisión de Infraestructuras para Vehículos Eléctricos a Batería en los años 2019-2021¹². Aquí, uno de los hallazgos clave fue que había una creciente necesidad de mecanismos de financiación innovadores para apoyar la expansión de la infraestructura para VE.  

Por otra parte, la EFS de Indonesia identificó varios retos que obstaculizan la proliferación de estaciones de recarga eléctrica, entre ellos el elevado coste de la inversión, modelos de negocio de estaciones de recarga poco explorados, la falta de una regulación clara sobre las empresas de estaciones de recarga y la reticencia de los ciudadanos a pasarse a los vehículos eléctricos. Como resultado, la entrada en el mercado de las estaciones de recarga eléctrica ha sido limitada. 

Para hacer frente a tales desafíos, la EFS de Indonesia recomendó al gobierno implementar el monitoreo y la evaluación del modelo de economía colaborativa y sugirió utilizar un esquema de provisión de servicios de propiedad y gestión privada (Provide, Privately Owned and Operated; PPOO) para atraer inversiones tanto del sector privado como de empresas estatales. Asimismo, recomendó ofrecer incentivos por volumen para alentar la inversión privada en estaciones de recarga. De momento, el número de estaciones públicas de recarga eléctrica se ha multiplicado por nueve (2.667) desde 2021¹³. 

Auditoría sobre la transición del servicio de radiodifusión para reforzar la infraestructura pública digital

Indonesia ha pasado hace poco, concretamente en 2022, de la radiodifusión analógica a la digital, poniéndose a la altura de otros países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). El apagón analógico representa un paso crucial en la mejora de la infraestructura pública digital, ya que permite un uso más eficiente del espectro de frecuencias, eleva la calidad de la radiodifusión y admite redes de banda ancha tanto fijas como móviles. A largo plazo, esta transición pretende ampliar el acceso a una información de mayor calidad, llegar a más ciudadanos en todo el país, incluidas las áreas remotas y las islas, y superar la cobertura del 50% que se había registrado en el año 2019¹⁴.  

En este contexto, la EFS de Indonesia ejecutó una auditoría del rendimiento sobre la provisión de infraestructura de radiodifusión digital en 2021-2022 en la Agencia de Radiodifusión Pública. El informe de auditoría puso de manifiesto las ineficiencias en el proceso de transformación digital. A pesar de que dicha transformación digital se había convertido en una prioridad nacional, la cobertura de la radiodifusión digital seguía siendo baja. La auditoría reveló que solo en el 28 % del total de 225 áreas se alcanzaba la cobertura mínima del 70 % de la población, mientras que el 29 % de la población quedaba por debajo de este umbral. Resultó alarmante que el 41,9 % de la población, es decir, unos 116 millones de ciudadanos, permaneciera al margen de la radiodifusión digital. 

La EFS de Indonesia subrayó la importancia de mejorar la cobertura de la radiodifusión digital. A tal efecto, recomendó a la Agencia de Radiodifusión Pública dotarse del número necesario de transmisores y sus correspondientes soportes, de los recursos humanos suficientes para operarlos y de una planificación presupuestaria adecuada para sostener tanto la infraestructura como el personal. De igual manera, incidió en que el proceso de toma de decisiones para determinar la ubicación de la transmisión también desempeñaba un papel importante a la hora de aumentar la cobertura.

Con vistas a abordar estas cuestiones, la EFS de Indonesia aconsejó a la Agencia de Radiodifusión Pública establecer un plan integral de gestión de riesgos y crear una unidad específica con funciones y responsabilidades claramente definidas para supervisar la implementación de la transformación digital. Gracias a los resultados de la auditoría, la cobertura de la población en materia de radiodifusión digital alcanzó en 2023 el 76 % de las áreas y el mínimo previsto del 80 % de la población¹⁵.    

Conclusiones clave

Las infraestructuras son vitales para fomentar el crecimiento económico y el desarrollo. Aunque muchos países en desarrollo, entre ellos Indonesia, están luchando por mejorar sus infraestructuras, retos como las brechas de financiación, la poca eficiencia de la gobernanza y la falta de recursos suficientes obstaculizan el progreso. En un debate reciente sobre la mejora de las infraestructuras, los expertos coincidieron en que, aunque la brecha de financiación en el desarrollo de infraestructuras resulte inevitable y se mantenga en el tiempo, la clave no estaba en gastar miles de millones de dólares en inversiones, sino en actuar de forma diferente y adoptar enfoques innovadores que garanticen la eficiencia y la sostenibilidad de los proyectos de infraestructura¹⁶. 

En el desarrollo de infraestructuras de Indonesia se hace patente la necesidad de contar con una planificación estratégica, la colaboración entre los sectores público y privado y modelos de financiación innovadores. A pesar de los considerables esfuerzos desplegados, como la emisión de bonos del Estado, la transición a la radiodifusión digital y la implementación de APP, quedan pendientes aún importantes retos en la gestión de los préstamos públicos, la ampliación de la cobertura de la radiodifusión digital y la mejora de la infraestructura para vehículos eléctricos.

Con el fin de dar respuesta a estos retos, las auditorías de la EFS de Indonesia ofrecen recomendaciones esenciales para mejorar los procesos de toma de decisiones, reforzar los sistemas de monitoreo e implementar modelos de financiación innovadores. Mediante la adopción de medidas en este sentido, Indonesia no solo podrá cerrar la brecha de inversión en infraestructuras, sino también garantizar que los proyectos de infraestructura sean más sostenibles, eficientes y ajustados a los objetivos nacionales de desarrollo. Cabe esperar que, a largo plazo, las auditorías llevadas a cabo por la EFS de Indonesia repercutan en una mejor gestión general de los proyectos y en un uso más eficaz de las inversiones en infraestructura, reduzcan la carga financiera que pesa sobre las arcas públicas y aumenten la efectividad en la utilización de los préstamos, además de promover la eficacia de las asociaciones público-privadas y propiciar el cierre de la brecha de inversión en infraestructuras.

1. Foro Económico Mundial, “Closing the Global Infrastructure Investment Gap” (Cerrar la brecha mundial de inversión en infraestructura). ↩︎
2. Schwab y Malleret, Informe de Riesgos Globales 2025. ↩︎
3. Nisa y Khalid, “Impact of Infrastructure on Economic Growth” (Impacto de las infraestructuras en el crecimiento económico). ↩︎
4. Plan Nacional de Desarrollo a Medio Plazo 2020-2024. ↩︎
5. Stéphane Straub, Maria Vagliasindi y Nisan Gorgulu, “Economic Development Unlocked” (Desarrollo económico desatado) ↩︎
6. Junta de Auditoría de la República de Indonesia, “Special Purpose Audit Report on the Management of Government Debt and Its Use for Financing Economic, Urban, and Power Energy Infrastructure”; (Informe de auditoría con fines específicos sobre la gestión de la deuda pública y su uso para financiar infraestructuras económicas, urbanas y de energía eléctrica). ↩︎
7. Alejandro Alvarez von Gustedt et al., “Beyond Compliance: Embedding Impact through Innovative Finance” (Más allá del cumplimiento: integrando el impacto a través de la financiación innovadora.” ↩︎
8. Schwab, Zahidi y Foro Económico Mundial, “Informe de Competividad Global”. ↩︎
9.  Junta de Auditoría de la República de Indonesia, “Performance Audit Report On the Effectiveness of Public-Private Partnership Management In Supporting Funding Needs for Infrastructure Provision and Regional Development (2020–2023) At the Ministry of Finance as the Fiscal Manager, The Ministry of National Development Planning/BAPPENAS, And Other Relevant Institutions” (Informe de auditoría del rendimiento sobre la eficacia de la gestión de la asociación público-privada en el apoyo a las necesidades de financiación para la provisión de infraestructuras y el desarrollo regional (2020-2023) en el Ministerio de Finanzas como gestor fiscal, el Ministerio de Planificación del Desarrollo Nacional/BAPPENAS, y otras instituciones pertinentes). ↩︎
10. mik y can, “Populasi Kendaraan Listrik Tembus 133 Ribu Di Indonesia”. ↩︎
11. Agus Cahyono Adi, “Conferencia de prensa: Ini Target Pemerintah Untuk Populasi Kendaraan Listrik Di Tahun 2030″. ↩︎
12. Junta de Auditoría de la República de Indonesia, “Performance Audit Report in the Development and Management of Outer Ring Toll Roads and the Provision of Battery-Based Electric Vehicle Infrastructure to Support Sustainable Urban Transportation for the Year 2019 to the First Semester of 2021” (Informe de auditoría del rendimiento sobre el desarrollo y la gestión de las autovías de peaje de circunvalación exterior y la provisión de infraestructura para vehículos eléctricos a batería en apoyo del transporte urbano sostenible desde el año 2019 hasta el primer semestre de 2021). ↩︎
13. Pamela Sakina, “PLN Targetkan Perbandingan SPKLU Dan EV 1“. ↩︎
14. Junta de Auditoría de la República de Indonesia, “Performance Audit Report on the Provision of Digital Broadcasting Infrastructure in Support of the Implementation of Analog Switch-Off at LPP TVRI” (Informe de auditoría del rendimiento sobre la provisión de infraestructura de radiodifusión digital en apoyo de la implementación del apagón analógico en LPP TVRI). ↩︎
15. Kementerian Komunikasi dan Informatika, “Laporan Kinerja 2023”. ↩︎
16. Arjun Dhawan et al., “Back to Basics” (Vuelta a lo básico). ↩︎