Por: Dra. Revital Goldshmid y Lior Forkosh (LLM), Contralor del Estado y Defensor del Pueblo de Israel (19.8.24)
La crisis climática plantea importantes amenazas, como la escasez de agua y los fenómenos meteorológicos extremos, e impacta negativamente en la agricultura, la seguridad alimentaria y la salud humana. La ubicación geográfica de Israel, al constituir un “punto caliente”, potencia estos riesgos. Diversos organismos gubernamentales, como los Ministerios de Finanzas, Protección del Medio Ambiente, Energía, Transporte, Economía, Agricultura, Defensa, las Fuerzas de Defensa de Israel (FDI) y el Departamento de Planificación en el seno del Ministerio del Interior, ostentan diferentes responsabilidades en la lucha contra el cambio climático.
En un intervalo de tiempo muy breve, la Oficina del Contralor del Estado de Israel llevó a cabo dos auditorías para evaluar la preparación de Israel ante el cambio climático. Los hallazgos se publicaron en un informe especial en octubre de 2021 (informe de auditoría previo) y se completaron con otro informe en marzo de 2024 (informe de auditoría de seguimiento). El objetivo de la auditoría de seguimiento fue evaluar los progresos del gobierno en la resolución de las deficiencias identificadas en el informe inicial y analizar en qué medida se habían implementado las recomendaciones del informe de auditoría previo. Adicionalmente, la auditoría examinó algunos aspectos nuevos que no habían sido tratados en el informe previo.
Estos informes de auditoría resultan únicos bajo varios puntos de vista. En primer lugar, abordan una temática emergente en el marco de la labor gubernamental, brindando a los responsables de la toma de decisiones un documento exhaustivo y orientado al futuro. En segundo lugar, incluyen una gran variedad de datos de análisis realizados por expertos sobre riesgos financieros, físicos y geopolíticos, incidiendo en la necesidad de integrarlos en una estrategia nacional de riesgos. En tercer lugar, los informes examinan el tema a múltiples niveles: interministerial, sectorial (público, privado y sociedad civil), económico (energía y transporte), así como desde una perspectiva internacional. Este enfoque proporciona una evaluación de conjunto. En cuarto lugar, analizan las brechas organizativas y funcionales en y entre los organismos gubernamentales, sugiriendo mejoras en la gestión de las cuestiones climáticas.
Reconociendo la necesidad de que las medidas gubernamentales iniciales se basaran en los conocimientos existentes en materia de minimización de riesgos para la salud humana, el medio ambiente y las infraestructuras y de reducción de la vulnerabilidad, en los informes se estudiaron las resoluciones y acciones gubernamentales de los últimos 15 años en varios ámbitos: mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI); objetivos en materia de energías renovables; adaptación multisectorial al cambio climático; riesgos macroeconómicos y financieros; y políticas públicas para hacer más “verde” el sistema económico y cerrar las brechas estructurales y de gobernanza.
Asimismo, estos informes incluyen una dimensión internacional, con análisis comparativos de las medidas adoptadas en otros países, la presentación de contenidos de organizaciones profesionales internacionales sobre los temas del informe, el análisis de tendencias globales, las acciones y recomendaciones de países y organizaciones internacionales, la metodología de análisis de riesgos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) e informes científicos. En el marco del proceso de auditoría, los auditores consultaron a expertos, investigadores, directivos clave y profesionales de decenas de organismos públicos, ministerios y sus órganos subordinados, así como a representantes de la industria y otras partes interesadas.
La auditoría como proceso de progreso
Los diálogos y debates mantenidos durante las auditorías impulsaron el progreso en los organismos auditados, a veces incluso antes de que se publicara el informe final. Así, por ejemplo, la comunicación entablada durante el proceso de auditoría entre los gerentes de auditoría y los máximos responsables de los ministerios de Defensa y del Consejo de Seguridad Nacional de Israel condujo a la integración de los riesgos del cambio climático en los escenarios nacionales de emergencia.
También, durante las etapas finales de redacción del informe de auditoría y tras distribuir el borrador a los ministerios y organismos pertinentes, el Ministerio de Protección del Medio Ambiente promovió un proyecto de ley climática actualizado. El proyecto de ley fue aprobado por la comisión legislativa del gabinete en septiembre de 2023. Durante el Día del Medio Ambiente, a principios de julio de 2024, los debates en la comisión legislativa estuvieron centrados en la implementación de los hallazgos de los informes de auditoría. Varios representantes gubernamentales informaron sobre sus progresos en la promoción de acciones para abordar el cambio climático. El Ministerio de Protección del Medio Ambiente facilitó información actualizada sobre los avances legislativos en la Ley del Clima y la preparación del Plan Nacional de Adaptación al Clima. Este plan incluye una cartografía de las zonas de Israel afectadas por el cambio climático, así como la descripción de las medidas clave para hacer frente a sus efectos, con 48 iniciativas y alrededor de 200 tareas para una treintena de ministerios y organismos gubernamentales.
Este ejemplo evidencia cómo los informes de auditoría pueden influir en el progreso gubernamental sin que medie una intervención directa en el proceso legislativo.
La auditoría como herramienta analítica
Los informes de auditoría y el análisis de datos sirven como herramientas de información y marcos para la acción de los organismos auditados, a la vez que aportan al público conocimientos antes no disponibles. Los datos recopilados a través de un cuestionario distribuido a todos los ministerios y organismos públicos pertinentes facilitaron abundante información, que permitió realizar análisis cuantitativos y comparativos. A modo de ejemplo, los informes de auditoría incluyeron nuevos datos cuantitativos que comparaban los presupuestos de las políticas climáticas y la ayuda pública a los combustibles fósiles con las asignaciones y los presupuestos destinados a iniciativas relacionadas con el clima. Ahora, esta información es pública y puede ser utilizada por los organismos públicos a la hora de considerar las diversas alternativas políticas.
Por otra parte, una encuesta efectuada entre un total de 60 organismos públicos y ministerios cartografió cuantitativamente los puntos débiles y las lagunas en la acción gubernamental en relación con los riesgos climáticos. La encuesta identificó diversas tendencias, como una ligera mejora (del 2 %) en los planes de adaptación al riesgo climático a nivel ministerial o un aumento (del 3 %) en el número de organismos públicos que emprenden la evaluación de sus riesgos como organización ante los escenarios de cambio climático.
Principales lagunas y brechas identificadas durante el proceso de auditoría e integradas en los hallazgos
En el año 2020, Israel registró la menor reducción de emisiones del grupo de países desarrollados. Se identificaron varias lagunas en el proceso de aprobación del plan nacional de adaptación al cambio climático del gobierno, con un progreso insuficiente por parte de muchos organismos públicos. Los informes de auditoría revelaron la necesidad de una evaluación económica y fiscal nacional integral con respecto al cambio climático, además de la formulación de una política climática a largo o medio plazo. Parte de las dificultades para lograr avances se deben a la falta de un organismo gubernamental integrador en asuntos climáticos.
Tales hallazgos pusieron de manifiesto que el gobierno había dejado de percibir ingresos estatales por valor de más de 32.000 millones de NIS debido a ayudas y subvenciones para combustibles fósiles, 10,6 veces el monto previsto para inversiones climáticas (decisión gubernamental de designar alrededor de 3.000 millones de NIS) y 33 veces la cantidad realmente invertida (del presupuesto se gastaron 988 millones de NIS). Estas brechas, que se muestran en el gráfico a continuación, reflejan las prioridades del gobierno, el cual, aun habiendo proclamado múltiples objetivos climáticos, no ha asignado los recursos necesarios y continúa con unas políticas de subvención que socavan estos objetivos.
Presupuestos climáticos fijados en decisiones gubernamentales, su asignación y uso, en comparación con las subvenciones a los combustibles fósiles, 2015-2022 (en NIS B)
Conclusiones
A pesar de sus numerosas declaraciones y decisiones, el gobierno no ha abordado aún muchas de las brechas y lagunas detectadas en el informe de 2021 sobre la preparación para el cambio climático. El informe de seguimiento hace hincapié en fallos clave como: la falta de un organismo gubernamental líder y coordinador, retrasos en la normativa vinculante o una atención insuficiente del gobierno a los riesgos climáticos y los impactos macroeconómicos. Si bien se han registrado algunos avances en el establecimiento de objetivos de reducción de emisiones y en la preparación de los sectores bancario y de seguridad, la mayoría de los ministerios todavía no han tomado las medidas adecuadas para mitigar estos riesgos.
Recomendaciones
Conforme se desprende de la experiencia de Israel en la realización de dos informes de auditoría climática en tres años, existe la necesidad urgente de una acción gubernamental contundente en materia de cambio climático. Las recomendaciones clave incluyen: establecer un organismo gubernamental específico a efectos de coordinar las iniciativas climáticas; avanzar en la creación de una legislación vinculante con objetivos claros; aplicar un impuesto sobre el carbono para internalizar los costes medioambientales; invertir en infraestructuras de diversificación energética; desarrollar una estrategia nacional integral de gestión de riesgos; promover y asignar un presupuesto a un plan de adaptación que aborde los riesgos del cambio climático; y reformar las prácticas presupuestarias para financiar adecuadamente las iniciativas climáticas. Estas medidas son fundamentales para ajustar las políticas de Israel a los compromisos internacionales de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y garantizar el desarrollo sostenible de cara a los desafíos medioambientales globales.
Principales repercusiones de los informes de auditoría climática
Las principales repercusiones de los informes elaborados por la Oficina del Contralor del Estado fueron los siguientes:
- La Autoridad de Innovación quintuplicó sus inversiones en tecnologías climáticas, contrató a expertos para la evaluación de proyectos y creó herramientas políticas para la clasificación de los proyectos tecnológicos como emprendimientos climáticos.
- El impuesto sobre el carbono, objeto de debate en Israel desde hace 15 años, está camino de aprobarse en el Parlamento a raíz de la importancia que se le ha dado en dos informes.
- La Ley del Clima, aprobada hace poco en primera lectura, exige ahora a los ministerios desarrollar planes de preparación ante los riesgos climáticos con plazos vinculantes, tal y como recomienda el informe.
El papel de las EFS en la promoción de las cuestiones de cambio climático
El artículo pone de relieve el papel crucial de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) en los avances en materia de cambio climático a nivel gubernamental, haciendo hincapié en su potencial para concienciar a las partes interesadas y al público.
A fin de cumplir eficazmente con sus responsabilidades, las EFS deberían realizar informes de seguimiento para impulsar cambios realmente sustanciales. El informe de auditoría de seguimiento del Contralor del Estado de Israel ha promovido de manera significativa la concienciación sobre las cuestiones del cambio climático. De ahí que las EFS deberían incorporar este tipo de iniciativas en sus planes estratégicos y fomentar la colaboración internacional con miras al bienestar de las generaciones actuales y futuras.
