Cooperación INTOSAI-Donantes: el camino recorrido y posibles vías de futuro

Autor: Ola Hoem, Director General Adjunto, Gobernanza de las EFS, Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI

Con motivo del 40.º aniversario de la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI), resulta pertinente reflexionar sobre uno de sus hitos más destacados: la creación de la Cooperación INTOSAI-Donantes (IDC) en 2009. A lo largo de los años, la IDC se ha convertido en una plataforma importante de apoyo a la comunidad de la INTOSAI, incluida la IDI, en su colaboración más eficaz con los socios para el desarrollo. Ahora que la Estrategia 2020-2030 de la Cooperación INTOSAI-Donantes está entrando en su fase final y la ayuda oficial al desarrollo experimenta profundos cambios, es también un momento oportuno para plantearse cómo reposicionar la Cooperación para maximizar su valor en el futuro

Historia

La Cooperación INTOSAI-Donantes (IDC) fue constituida para hacer frente a un reto global de larga data: muchas Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), especialmente las de países en desarrollo, carecían de la capacidad, la independencia y los recursos necesarios para realizar una supervisión eficaz de las finanzas públicas. Aunque los donantes llevaban décadas prestando apoyo a las EFS, dicho apoyo solía estar o bien fragmentado, o bien duplicado, o no suficientemente adaptado a las necesidades de los países. Como respuesta a ello, la INTOSAI y los principales socios para el desarrollo procedieron en 2009 a unir sus esfuerzos a fin de adoptar un enfoque más coordinado y estratégico para fortalecer las EFS en todo el mundo.

Una fecha clave fue el 20 de octubre de 2009, cuando la INTOSAI y quince organizaciones donantes firmaron un Memorándum de Entendimiento (MdE). Este acuerdo marcó el inicio de la Cooperación INTOSAI-Donantes y comprometió a ambas partes a compartir las siguientes prioridades:

• un marco estratégico común para el desarrollo de las capacidades de las EFS;
• una coordinación mejorada del apoyo de los donantes;
• una financiación más cuantiosa y predecible;
• una alineación más sólida con los principios internacionales sobre la eficacia de la ayuda;
• un enfoque sostenido en la independencia de las EFS y el fortalecimiento institucional a largo plazo.

El MdE atrajo a nuevos signatarios. Y, con el tiempo, el grupo de donantes se amplió a veintitrés organizaciones, entre ellas bancos multilaterales de desarrollo, organismos de Naciones Unidas y socios para el desarrollo bilaterales. La Cooperación pasó a ser la primera plataforma global específicamente dedicada a alinear e incrementar el apoyo a las EFS.

Creación de las bases de la cooperación (2009-2018)

Durante sus primeros años, la IDC se centró en establecer las estructuras, los mecanismos de gobernanza y las herramientas prácticas necesarias para trasladar el Memorándum de Entendimiento a la práctica en forma de una plataforma de acción efectiva.

La INTOSAI y la comunidad de donantes constituyeron y copresidieron un Comité Rector para orientar la Cooperación. Este Comité fijaba las prioridades, monitoreaba los avances y ayudaba a asegurar que ambas comunidades permanecieran comprometidas con los principios del MdE.

Logros clave

Al principio de su andadura, la Cooperación INTOSAI-Donantes se dedicó a crear una base de evidencia más sólida en materia de ayudas y apoyo a las EFS. Uno de sus primeros hitos fue la realización de una evaluación global (Global Stocktaking), que mostró que muchas EFS se enfrentaban a unas necesidades de desarrollo de capacidades de un nivel entre medio y alto, si bien las encuestas de seguimiento indicaron avances en el ámbito de la auditoría financiera, de cumplimiento y de rendimiento. Todo ello ayudó a la Cooperación a identificar prioridades y a diseñar un apoyo más específico.

Durante este período, la Cooperación introdujo herramientas y mecanismos de apoyo importantes, entre ellos el Marco de Medición para el Desempeño de las EFS (SAI PMF) y el Fondo de Desarrollo de Capacidades de las EFS. Por otra parte, una evaluación externa independiente encontró signos de un cambio de actitud positivo tanto entre los donantes como entre las EFS y formuló recomendaciones para reforzar el impacto. La labor de la Secretaría contó con el apoyo de contribuciones financieras de Austria, Australia, Irlanda, Francia, Noruega, Suiza y el Reino Unido, además de con aportaciones en especie de la EFS de Brasil, la EFS de Noruega, entre otras.

A medida que la Cooperación iba madurando, también fue incorporando nuevos mecanismos para hacer coincidir mejor las necesidades de las EFS con los recursos de los donantes. Una de sus iniciativas más emblemáticas fue la Convocatoria Global para la Presentación de Propuestas, lanzada en 2015. Este mecanismo permitió a las EFS —especialmente a aquellas con un acceso limitado al apoyo de donantes— presentar propuestas para la creación de capacidades, que los donantes podían luego considerar con vistas a su financiación o a la prestación de asistencia técnica.

Para 2018, la Convocatoria Global de Propuestas había recibido ya más de 100 proyectos, de los cuales alrededor de la mitad lograron encontrar una contraparte adecuada entre los proveedores de apoyo. Con el objetivo de ayudar a las EFS a definir sus necesidades de forma más clara y a colaborar más eficazmente con los donantes, la IDC introdujo más tarde un modelo de apoyo de dos niveles.

Fase actual (2018-2026)

A través de sus mecanismos de apoyo y las iniciativas relacionadas, la Cooperación contribuyó a movilizar un volumen significativo de recursos. Solo en 2018, llegó a facilitar 83 millones de USD en ayudas, comprometidas a nivel mundial, regional y nacional.

En 2018, el Comité Rector solicitó a la IDI que integrara las funciones de la Cooperación en sus operaciones ordinarias. Como resultado, la Cooperación dejaría de funcionar como una entidad independiente y separada, pasando a formar parte de la IDI. La IDI aceptó este arreglo y, desde entonces, ha continuado con las funciones de la Cooperación.

Este período también coincidió con la adopción de la Estrategia 2020-2030, aprobada por el Comité Rector de la IDC en su 12ª reunión, celebrada en Tokio (Japón) en julio de 2019. La Estrategia se articuló en torno a cuatro metas estratégicas:

• unas EFS independientes, profesionales, competentes, transparentes y bien gobernadas;
• asociaciones reforzadas y un apoyo ampliado para las EFS;
• un desarrollo de capacidades liderado por las EFS;
• la Agenda 2030 y la consecución de los Objetivos de Desarrollo. 

Durante esta fase, la Cooperación marcó una serie de hitos, entre los que destacan:

• El refuerzo del compromiso con la independencia de las EFS, incluyendo el desarrollo del Mecanismo de Promoción Rápida de la Independencia de las EFS a petición de la Comisión Europea, el nombramiento de la primera Embajadora de Buena Voluntad de la IDC para la Independencia de las EFS, y el apoyo a la herramienta del Banco Mundial para la evaluación de la independencia de las EFS, el Índice de Independencia de las EFS (InSAI).
• El apoyo ampliado a las EFS a través de iniciativas específicas como el Programa de Asociación Acelerada de Apoyo entre Pares (Accelerated Peer-support Partnership; PAP-APP), la Iniciativa Global de Rendición de Cuentas de las EFS (Global SAI Accountabilitiy Initiative; GSAI), la Iniciativa de Rendición de Cuentas de Asia Central (Central Asian Accountability Initiative; CASAI) y el Fondo Saudí para la Mejora del Desempeño de las EFS (Saudi Fund for Improved SAI Performance; SAUDI FISP).
• La colaboración más estrecha con las EFS y los socios para el desarrollo en cuestiones clave, como la auditoría de proyectos financiados por donantes, donde la confianza en las EFS ha aumentado de manera significativa. Un ejemplo destacado es la cooperación con el Fondo Mundial y la Gavi, donde las EFS están desempeñando un papel cada vez más relevante para fortalecer la rendición de cuentas en el sector de la salud.

Esta fase también ha visto surgir retos de consideración. El número de signatarios del Memorando de Entendimiento se ha estancado, y el apoyo financiero a las EFS parece haber decrecido en los últimos años. La razón por la que esto resulta relevante es que el sentido original de la Cooperación no era solo mejorar la coordinación, sino también ayudar a movilizar un apoyo más sólido, más predecible y mejor alineado para el desarrollo de las EFS. La menor captación de fondos suscita dudas sobre si las EFS están recibiendo la suficiente atención en el marco más amplio de la financiación para el desarrollo, en particular en un momento en el que la rendición de cuentas pública, la supervisión de la deuda y el uso eficaz de los escasos recursos resultan cada vez más fundamentales. Para la IDC, todo ello reafirma la necesidad de renovar su propuesta de valor, reforzar su alcance estratégico y argumentar con mayor claridad por qué la inversión en las EFS debería seguir formando parte de unas agendas más amplias de gobernanza y financiación para el desarrollo.

Camino a seguir

 Aunque la dirección estratégica sigue teniendo gran relevancia, el contexto global ha cambiado significativamente. Las presiones fiscales y el aumento de la vulnerabilidad ante la deuda, los riesgos relacionados con la gobernanza y la integridad, así como la pérdida de confianza de los ciudadanos en las instituciones, exigen unos ecosistemas de rendición de cuentas sólidos. Al mismo tiempo, la transformación digital y la mayor disponibilidad de datos están redefiniendo cómo llevar a cabo la coordinación y el intercambio de conocimientos.

La agenda surgida de la Cuarta Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (FFD4) agrega aún más relevancia a este debate. El Compromiso de Sevilla y su marco de resultados ponen gran énfasis en incrementar el espacio fiscal, abordar las vulnerabilidades de la deuda, mejorar la eficacia de la cooperación internacional para el desarrollo y reformar la arquitectura financiera internacional. Estas prioridades apelan directamente a la ventaja comparativa que tiene la IDC: ayudar a que las EFS se posicionen como parte de la solución para una mejor gestión de las finanzas públicas, una rendición de cuentas nacional más fuerte y un uso de la financiación para el desarrollo más fidedigno y liderado por los propios países. En este sentido, la agenda de la FFD4 ofrece a la IDC la oportunidad de formular el apoyo a las EFS no solo en términos de gobernanza institucional, sino también como una contribución práctica a una financiación para el desarrollo más eficaz y responsable.

La IDC se encuentra bien posicionada en este contexto para servir como una plataforma global visible, dinámica e influyente, aunque aún no se ha aprovechado plenamente su potencial. El compromiso actual permanece enfocado en las reuniones anuales del Comité Rector, cuando las herramientas digitales y los activos en términos de conocimientos podrían modernizarse para respaldar mejor la coordinación, la influencia y el aprendizaje.

Una IDC revitalizada podría basarse en los siguientes pilares, que se refuerzan mutuamente:

• Visibilidad y proyección estratégica: reposicionar la IDC para que pase de ser una plataforma de coordinación a convertirse en una voz estratégica más poderosa y en un punto de referencia reconocido a nivel global para el desarrollo de capacidades de las EFS y las alianzas en materia de rendición de cuentas.
• Conocimiento, innovación y creación de coaliciones: ir más allá de la coordinación y avanzar hacia el liderazgo temático, reforzando el papel de la IDC como hub de generación, consolidación e innovación de conocimientos.
• Compromiso continuo y coordinación: transformar la IDC de un evento anual en una plataforma permanente para el diálogo, la colaboración y la acción conjunta.

Estas iniciativas no reemplazarían la actual Estrategia de la IDC. Antes bien, ayudarían a materializarla en acciones concretas y con plazos definidos que, además, respondan al debate más amplio sobre la financiación para el desarrollo. Al alinearse más explícitamente con el impulso global creado en torno a los compromisos de la FFD4, la IDC puede fortalecer su relevancia estratégica y demostrar cómo la inversión en unas EFS competentes, independientes y fidedignas contribuye a una financiación para el desarrollo más eficaz, responsable y sostenible.