El desarrollo institucional hacia una EFS realmente especializada e independiente: cómo la EFS de Mozambique logró convertirse en una referencia en auditorías especializadas y cuáles son sus perspectivas
Autor: Stefano Capello
La Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) de Mozambique sigue operando conforme a un modelo híbrido heredado de la época colonial, que se asemeja mucho al modelo jurisdiccional. El Tribunal Administrativo de Mozambique (TA) integra tres tribunales diferentes en una única organización, estructurada en, respectivamente, tres Secciones. La Primera Sección es la encargada de los procedimientos contencioso-administrativos y la Segunda Sección, de los litigios fiscales y aduaneros. La Tercera Sección desempeña las funciones de una EFS. Pese a un visible y continuado proceso de desarrollo institucional, el principal obstáculo para el progreso del TA siempre ha sido su estructura híbrida. Tal configuración dificulta la independencia organizativa, financiera y funcional de la institución, que es lo que, a su vez, conforma la base para el funcionamiento efectivo de una EFS, tal y como se reconoció en 1977 en la Declaración de Lima. En consecuencia, en Mozambique no existe una EFS plenamente funcional que cumpla las recomendaciones de las Naciones Unidas (NU), de la INTOSAI y de las mejores prácticas internacionales.
La Agencia Alemana de Cooperación Internacional (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit; GIZ), socio técnico clave del TA desde 2006, firma como autora del presente artículo. El apoyo de la GIZ sigue activo a través del Programa de Buena Gobernanza Financiera, una colaboración entre la República de Mozambique, la Cooperación Alemana, la Embajada de Suiza y la Unión Europea. Y así, el TA ha logrado avances significativos en su función de control externo, a pesar de los desafíos institucionales debidos a su estructura híbrida. Esta evolución, impulsada por las sinergias entre los diferentes socios, ha llegado a culminar en el consenso, al más alto nivel de gobierno, sobre la necesidad de crear una Entidad Fiscalizadora Superior plenamente independiente, especializada y autónoma: el Tribunal de Contas de Moçambique. A continuación, se repasan las etapas de su desarrollo institucional, haciendo hincapié en los hitos clave, los principales retos y la importancia de la reciente reforma constitucional actualmente en curso.
En los inicios de su cooperación con la GIZ, toda la actuación de la Sección Tercera del TA estaba dirigida a la fiscalización previa de actos y contratos, un proceso de verificación preliminar de la legalidad y de la ejecución presupuestaria. Por entonces, el TA apenas había realizado auditorías y nunca había auditado a las administraciones locales. De hecho, a partir de 2026, el mandato de la institución experimentará un drástico cambio, puesto que el 80% de su actividad pasará a estar dedicada a ejecutar auditorías y a emitir sentencias. Por el momento, el TA ya está llevando a cabo auditorías continuas a todos los niveles gubernamentales: central, provincial, de distrito y municipal. Como claro indicador de su transformación cabe señalar el aumento desde las 35 auditorías realizadas en 2006 a las 600 auditorías en 2010; y, hasta la fecha, el número acumulado de auditorías ejecutadas por el TA desde 2006 ha superado las 8.000.
Consolidación de una cultura de rendición de cuentas
En 2007, tan solo fueron 107 entidades públicas las que presentaron sus cuentas ante el Tribunal Administrativo (TA), es decir, menos del 8% del total. Con lo que, en esencia, prácticamente ninguna entidad rendía cuentas al TA. En 2025, en cambio, todas las entidades públicas remitieron sus cuentas de gestión al TA, aunque todavía en formato físico. Sin embargo, actualmente se está implementando una iniciativa pionera, el ‘Sistema de Presentación Electrónica de Cuentas Públicas’, marcando así un cambio de paradigma en la gestión de las finanzas públicas en Mozambique.
Introducción de las auditorías del desempeño
En 2010, la GIZ ayudó a introducir las auditorías del desempeño en el TA y, a este respecto, fomentó el aprendizaje entre pares con los tribunales de cuentas de Brasil. Así, el recién creado equipo de auditoría del desempeño del TA pudo recibir una capacitación facilitada por estas instituciones brasileñas. Y, también en 2010, el TA ejecutó la primera auditoría del desempeño de su historia sobre la ‘Distribución de libros de texto’, en colaboración con todos los tribunales de cuentas brasileños. Desde entonces, el TA lleva ejecutando auditorías del desempeño anuales y sistemáticas en sectores clave como la sanidad, la educación, la agricultura y el transporte, entre otros.
Introducción de auditorías especializadas
Durante la última década, el TA ha mejorado significativamente sus capacidades de auditoría, convirtiéndose de una institución dedicada principalmente a la verificación del cumplimiento a otra que lleva a cabo auditorías especializadas en sectores críticos. Con el apoyo de la GIZ y alianzas internacionales, el TA ha ido desarrollando conocimientos especializados en auditorías de obras públicas, industrias extractivas y medio ambiente, adecuándose a las normas internacionales y haciendo frente a los singulares retos de gobernanza de Mozambique. Gracias a estas iniciativas, la transparencia, la rendición de cuentas y el debate público sobre la gestión de los recursos han cobrado mucha más fuerza y el papel del TA como Entidad Fiscalizadora Superior de la nación ha experimentado un giro decisivo.
En 2009, y a través de una iniciativa pionera de la GIZ junto con las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de la región, el Tribunal Administrativo (TA) de Mozambique creó la sección de auditoría de obras públicas, para lo cual reclutó a ingenieros y arquitectos formados en el marco de acuerdos de cooperación con otros tribunales de cuentas. Hoy día, esta sección está consolidada y se encarga de la auditoría de complejos proyectos de infraestructuras, como las autopistas. Para ello, la GIZ dotó al TA de un Laboratorio de Auditoría de Obras Públicas, único en su género entre las EFS de África.
En 2015, el TA comenzó a auditar a la industria extractiva y en su Informe y Dictamen anual sobre la Ejecución de los Presupuestos Generales del Estado introdujo un capítulo dedicado exclusivamente a dicha industria, con el objetivo de abarcar toda la cadena de valor del sector extractivo. Es un capítulo que se prepara cada año y se publica incluso en Internet. Entre las principales áreas de interés están el análisis de los costes recuperables en los proyectos de gas natural (el primer informe identificó 2.000 millones de USD no confirmados por el gobierno de Mozambique), el pago de cánones, el cálculo de las plusvalías y el análisis del mecanismo de reparto de los ingresos generados por los recursos, con el cual el 2,75% de los impuestos sobre la producción obtenidos mediante la explotación de recursos minerales se destina al desarrollo local. La incorporación de estas cuestiones en los análisis del TA ha dado un importante impulso al debate público sobre la gobernanza en el sector extractivo del país y, por ende, también a la transparencia y a la rendición de cuentas.
En materia de clima y medio ambiente, cabe destacar la firma de un acuerdo de cooperación entre el TA y el Tribunal de Cuentas del Estado de Amazonas (TCE-AM), Brasil, a efectos de desarrollar las auditorías medioambientales. Así, el TA participó en la primera auditoría coordinada de áreas protegidas -junto con EFS de cinco países africanos de habla portuguesa-, bajo la coordinación del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU – Brasil) y con el apoyo de la GIZ. En el ámbito del medio ambiente y, en particular, en materia de cambio climático, el TA aplicó en 2024 la herramienta Climate Scanner de la INTOSAI, que proporciona una visión general de la gobernanza, las políticas públicas y la financiación climática de un país. Gracias a este trabajo, el TA fue la única EFS africana que compartió sus experiencias en un evento paralelo de la INTOSAI durante la COP 29, en Bakú.
Asesoramiento en materia de reformas legales del TA y defensa de su independencia
En 2024, una propuesta legislativa amenazó con coartar seriamente la independencia del TA al intentar restringir sus competencias. La propuesta pretendía eliminar su potestad para supervisar las entidades más críticas y transferir las atribuciones de auditoría y enjuiciamiento a los tribunales administrativos provinciales. Esta medida, sin precedentes, habría instaurado tribunales de cuentas subnacionales en un Estado unitario, una configuración inédita en el mundo y susceptible de socavar la autonomía del TA, debilitar su papel como Entidad Fiscalizadora Superior centralizada y provocar una fragmentación de sus capacidades de fiscalización. Los cambios previstos entrañaban el riesgo de erosionar la facultad del TA para asegurar una gobernanza financiera coherente e independiente en todo Mozambique y dejaban las finanzas públicas expuestas potencialmente a la ineficacia y a una rendición de cuentas menos rigurosa. Ante esta situación, la GIZ, en estrecha colaboración con socios clave y, en particular, con el Fondo Monetario Internacional (FMI), prestó su firme apoyo en forma de asesoramiento para rebatir estas propuestas. En concreto, su servicio de asesoramiento elaboró un dictamen técnico exhaustivo que reforzó la posición del TA. Este dictamen fue decisivo en los debates parlamentarios, donde se discutió a fondo en varias comisiones técnicas. Gracias a estos esfuerzos concertados de asesoramiento y a las asociaciones estratégicas, se consiguieron preservar las competencias y la independencia del TA, salvaguardando así su papel crucial en el marco de la gobernanza financiera de Mozambique y recalcándose, una vez más, la necesidad de establecer una EFS moderna y autónoma.
Hacia la creación del Tribunal de Contas de Moçambique (TCM)
El establecimiento del Tribunal de Contas de Moçambique (TCM) supone la culminación de muchos años de creación de capacidades institucionales y pone de relieve la creciente toma de conciencia entre la opinión pública de que unos sistemas de fiscalización robustos y maduros son esenciales para el desarrollo democrático, el crecimiento económico y la mejora del bienestar social. Ya desde 2008, la GIZ, como pionera entre los socios de cooperación, promovía la necesidad de reformar el diseño institucional del TA y de transformar la Sección de Cuentas Públicas en una EFS propiamente dicha, alineada con las normas internacionales, independiente y especializada. El último Plan Estratégico del TA ya reflejó la necesidad de instaurar un Tribunal de Cuentas de esta índole para abordar las limitaciones y los retos que plantea la actual estructura institucional. Y un estudio exhaustivo sobre este asunto, asimismo elaborado por la GIZ, sirvió de fundamento para un amplio debate que se mantuvo con el gobierno, el poder Judicial, el poder Legislativo y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Así es como se pudo ir fraguando el consenso técnico y político en torno a esa necesidad de crear el Tribunal de Contas de Moçambique, que también quedó reflejado de forma muy notable en el discurso de investidura del Presidente de la República en enero de 2025 y en la postura unánime de todos los partidos políticos en el Parlamento. Como la reforma requirió una enmienda constitucional, la correspondiente propuesta fue presentada por el TA al gobierno el 30 de junio de 2025 -y su formulación se basó en el estudio de la GIZ. Y a partir del momento en el que se haya establecido el Tribunal de Contas de Moçambique, la auditoría y el control externo experimentarán un salto cualitativo incluso más significativo que el de los progresos observados hasta la fecha, habiéndose marcado un hito clave en el fortalecimiento de la independencia institucional.
