El camino de la EFS de Indonesia en la salvaguardia de su independencia
Autores: R. Yudi Ramdan Budiman, Teguh Widodo y Sherlita Nurosidah, EFS de Indonesia
Hace ya tiempo que la independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) se reconoce como un principio fundamental para asegurar la credibilidad y la efectividad de la auditoría del sector público. De hecho, desde la adopción de la Declaración de Lima en 1977, el consenso global es palmario: las EFS no pueden cumplir eficazmente su mandato de supervisión sin disponer de un elevado grado de independencia, garantizado tanto formal como materialmente. La independencia no solo tiene una función técnica, sino también un significado normativo, conforme sustenta la rendición de cuentas de los gobiernos ante sus ciudadanos y contribuye al objetivo más amplio de fortalecer las instituciones, tal y como se articula en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y, en particular, en el Objetivo 16 sobre paz, justicia e instituciones sólidas.
En términos conceptuales, la independencia es multidimensional. Se suele diferenciar entre la independencia de iure, que se inscribe en las constituciones y los marcos estatutarios, y la independencia de facto, que hace referencia a la capacidad real de las EFS de operar sin interferencias en su práctica diaria. A pesar de que la independencia de iure otorga legitimidad, es insuficiente si no va acompañada de una independencia de facto que permita a las entidades actuar de forma autónoma y hacer valer sus hallazgos. La Junta de Auditoría de la República de Indonesia (EFS de Indonesia o BPK) es un buen ejemplo de cómo interactúan estos dos aspectos. Si bien la independencia de la BPK está consagrada en la Constitución de Indonesia y en la legislación ulterior, a nivel práctico la Junta ha tenido que consolidar y defender su independencia de manera continua a través de reformas institucionales, el compromiso con las partes interesadas y la asignación estratégica de recursos.
Los marcos desarrollados por las organizaciones internacionales proporcionan benchmarks útiles para valorar la independencia de las EFS. La Declaración de México de la INTOSAI esboza ocho principios de independencia, entre ellos un amplio mandato de auditoría, el acceso irrestricto a la información o la plena libertad en la presentación de informes de auditoría, mientras que los indicadores del Índice de Independencia de las EFS (InSAI, por su abreviatura en inglés) del Banco Mundial identifican un total de diez dimensiones mensurables en este sentido. Todos estos marcos ponen de relieve que la independencia no es una conquista estática que, una vez lograda, perdurará siempre, sino un proceso dinámico que hay que salvaguardar y adaptar a las circunstancias cambiantes de continuo. En este contexto, la experiencia de la BPK se puede entender en función de cuatro dimensiones interrelacionadas, a saber, la autonomía operativa, la autonomía financiera, la autonomía en la dotación de personal y la existencia de mecanismos para garantizar el seguimiento eficaz de las recomendaciones de auditoría. Para más detalles sobre los diez indicadores InSAI relativos a la independencia de la BPK, se puede consultar la web: https://bpk.id/appendix-BPK-Independence.
La autonomía operativa conforma la base de la independencia. En Indonesia, esta autonomía no solo está garantizada por la Constitución, sino desarrollada también en el derecho positivo, en particular en la Ley de Auditoría del Estado de 2004 y en la Ley de la BPK de 2006. Estas leyes establecen las potestades de la BPK y la equiparan a otras altas instituciones del Estado, garantizando su no subordinación al poder Ejecutivo. Ahora bien: la autonomía operativa también ha de trasladarse a la práctica. A estos efectos, la BPK ha emprendido importantes reformas organizativas, como la revisión de la distribución interna de las obligaciones entre los miembros de la Junta o la creación de nuevos directorados y oficinas regionales a fin de responder a las necesidades administrativas y territoriales emergentes. En un país compuesto por más de diecisiete mil islas, donde los auditores deben adaptarse a circunstancias locales muy diversas, dichas reformas han potenciado la independencia de la BPK al ampliar su conocimiento de los diferentes contextos (Nurosidah, 2024). Por otra parte, la BPK también ha emitido regulaciones internas que operacionalizan su mandato y abarcan desde normas de auditoría y códigos deontológicos hasta procedimientos detallados para las auditorías de investigación o para el cálculo de las pérdidas ocasionadas al Estado. Todos estos instrumentos mejoran la profesionalidad, la coherencia y la credibilidad de las prácticas de fiscalización.
Y, no menos importante: la independencia operativa no se ejerce de forma aislada, sino en constante interacción con las partes interesadas externas. En este sentido, la BPK colabora con el Parlamento, las fuerzas del orden público, las organizaciones profesionales y la sociedad civil con vistas a garantizar que sus hallazgos sean tanto legítimos como ejecutables. Así, su compromiso con el Parlamento respalda la autoridad política de los informes de auditoría, mientras que su cooperación con los organismos encargados de hacer cumplir la ley propicia el impacto práctico de sus hallazgos relativos a casos de fraude o corrupción. Cultivando redes de apoyo, la BPK no solo defiende su independencia frente a posibles interferencias, sino que además asegura que su trabajo se traduzca en resultados reales en materia de rendición de cuentas.
La segunda dimensión es la autonomía financiera, absolutamente clave, ya que, sin los recursos adecuados, la independencia corre el riesgo de quedarse en mero simbolismo. La legislación indonesia exige incluir el presupuesto de la BPK como partida independiente en el presupuesto del Estado. Sin embargo, en la práctica, la presentación y aprobación de presupuestos implicaba inicialmente a los ministerios intermedios, lo que daba pie a una posible influencia por parte del Ejecutivo. Poco a poco, las sucesivas reformas han ido reduciendo esta vulnerabilidad y ahora la BPK puede presentar su presupuesto directamente al Parlamento, manteniendo conversaciones posteriores con el Ministerio de Finanzas solo para cuestiones técnicas. Este ajuste ha fortalecido la independencia institucional y ha generado resultados tangibles, entre los que destaca un aumento presupuestario del 25 % en 2025 con respecto a 2024. Merced a sus mayores recursos, la BPK ha podido expandir su infraestructura, invertir en tecnologías de auditoría modernas y mejorar las retribuciones, todo ello acciones que refuerzan su resiliencia institucional.
La autonomía financiera no es solo una cuestión de asegurarse una financiación adecuada, sino también de cómo se gestionan los fondos disponibles. La BPK ha demostrado prudencia en su gobierno financiero, alineando los recursos con las prioridades estratégicas y garantizado la transparencia en los gastos. Esta gestión responsable de su presupuesto le otorga mayor credibilidad a la hora de exigir responsabilidades a otras instituciones. De ahí que la independencia financiera sea a la vez una condición previa para la integridad y su fiel reflejo.
La tercera dimensión, la autonomía en la dotación de personal, es particularmente significativa de cara a garantizar la calidad de la labor de auditoría. Los recursos humanos son el pilar de las capacidades de una entidad y la potestad de contratar, capacitar y retener a personal cualificado es indispensable para mantener la independencia. En Indonesia, la contratación de funcionarios es gestionada de manera centralizada por el Ministerio de Utilización del Aparato Estatal y Reforma Burocrática y la Agencia Nacional de Servicios Públicos, aunque la BPK participa activamente en el proceso, definiendo sus necesidades de personal, realizando entrevistas y cerciorándose de que los candidatos cumplan los criterios profesionales, permitiendo así el fortalecimiento de la capacidad institucional de la BPK a un nivel significativo.
Más allá del sistema de reclutamiento de funcionarios, la BPK está facultada para recurrir a auditores y expertos externos, lo que le confiere flexibilidad a la hora de atender requerimientos de auditoría especiales o muy técnicos. La existencia de un centro de instrucción y formación especializado supone un refuerzo adicional de las capacidades propias gracias a la oferta de programas de desarrollo profesional continuo. Y, por si fuera poco, la BPK ha reivindicado -con éxito- unas retribuciones diferenciadas para sus empleados, en reconocimiento de las exigencias tan particulares de la labor de auditoría y para salvaguardar la integridad profesional mediante una remuneración acorde con la responsabilidad. En conjunto, estas medidas sirven de garantía para que la autonomía en la dotación de personal no se vea socavada por imperativos burocráticos más amplios y para que la institución pueda mantener un elevado nivel de competencia técnica.
La cuarta dimensión es la relativa a la efectividad de los mecanismos de seguimiento de las recomendaciones de auditoría. La independencia no termina cuando se publican los informes de auditoría. También se tiene que reflejar en el acatamiento de las recomendaciones. La BPK ha establecido unos procedimientos claramente definidos que obligan a los auditados a responder a las recomendaciones en un plazo de 60 días. Estas respuestas se revisan y se verifican. Con objeto de mejorar los niveles de eficiencia y responsabilidad, la BPK ha implementado un sistema informático integrado que controla las acciones de seguimiento cada cierto tiempo. Esta innovación no solo incrementa la transparencia, sino que además vela por que los hallazgos de las auditorías se traduzcan en unas mejoras de gobernanza tangibles. Por otro lado, este sistema ha permitido a la BPK generar datos sobre los índices de cumplimiento, lo que a su vez afianza la supervisión ejercida por el Parlamento y fomenta una mayor responsabilización entre los auditados.
La experiencia de Indonesia brinda una serie de enseñanzas importantes para el estudio y la aplicación práctica de la independencia por parte de las EFS. En primer lugar: las garantías constitucionales y estatutarias son esenciales, pero insuficientes por sí solas. La independencia se tiene que ejercitar y reforzar en todo momento a través de la praxis diaria, las reformas institucionales y el compromiso estratégico. En segundo lugar: la independencia requiere de recursos adecuados. Sin el suficiente capital financiero y humano, incluso la institución más independiente a nivel formal corre el riesgo de ser ineficaz. Tercero: la participación de las partes interesadas es crucial. La independencia no es sinónimo de aislamiento, sino que, al contrario, implica que las EFS cultiven unas relaciones constructivas con otras instituciones y, de este modo, aumenten la legitimidad y faciliten la observancia de los hallazgos. En cuarto lugar: la innovación tecnológica desempeña un papel cada vez más importante en pos de la salvaguarda de la independencia, ya que mejora la transparencia, la eficiencia y la fiabilidad de los procesos de auditoría. Y, por último: la independencia debe entenderse como un proceso y no como un mero fin. Exige de constante vigilancia, adaptación y consolidación frente a la evolución de las dinámicas políticas, institucionales y sociales.
Conclusión
Casi cinco décadas después de la Declaración de Lima, el principio de independencia de las EFS sigue siendo fundamental para el buen gobierno. La experiencia de la BPK demuestra que, aun disponiendo de una base sólida de garantías constitucionales, la materialización práctica de la independencia precisa de reformas estratégicas multidimensionales. Gracias a sus esfuerzos en materia de autonomía operativa, disposiciones financieras, políticas de personal y mecanismos de seguimiento, la BPK ha sabido consolidar su independencia tanto de iure como de facto. Las reformas no solo han incrementado su credibilidad a escala nacional, sino que además han contribuido al objetivo global de fortalecer las instituciones en el marco del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16. La independencia es, tal y como se ilustra aquí, tanto un principio jurídico como una práctica institucional vivida que requiere una salvaguardia incesante para preservar la rendición de cuentas, la transparencia y la integridad en la gestión de las finanzas públicas.
Referencias
- INTOSAI. (1977). La Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización. Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
- INTOSAI. (2007). Declaración de México sobre la Independencia de las EFS (INTOSAI-P 10). Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
- Nurosidah, Sherlita. (2024). ‘Nuevos retos a la vista: auditar en las islas pequeñas del archipiélago indonesio’. Revista Internacional de Auditoría Gubernamental.
- República de Indonesia. (2004). Ley n.º 15 de 2004 sobre la Auditoría del Estado.
- República de Indonesia. (2006). Ley n.º 15 de 2006 sobre la Junta de Auditoría de la República de Indonesia.
- Naciones Unidas. (2015). Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Resolución adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, A/RES/70/1.
- Banco Mundial. (2021). Índice de la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (InSAI): Informe de síntesis general 2021. Washington, DC: Banco Mundial.
