Autora: Iwona Zubrzycka-Wasil Auditora Pública Senior, Oficina Superior de Auditoría de Polonia
Introducción
La Oficina Superior de Auditoría de la República de Polonia (NIK) auditó la implementación de un proyecto piloto estratégico, conocido como Forest carbon farms (“granjas de carbono forestal”), para verificar su rendimiento y comprobar si el uso de los fondos durante su implementación por parte de la Dirección General de Bosques Estatales había sido eficiente. En el marco de la auditoría también se examinó si el proyecto permitía obtener los mejores resultados posibles y si las divisiones forestales habían planificado y llevado a cabo sus actividades incluidas en el proyecto de manera correcta y fidedigna.
La NIK fiscalizó las actividades del Ministerio de Clima y Medio Ambiente, la Dirección General de Bosques Estatales y 12 de las 25 divisiones forestales estaban ejecutando el proyecto piloto Forest carbon farms (sobre un total de 429 divisiones existentes en Polonia). La auditoría analizó la primera fase de implementación del proyecto en los años 2017-2023.
La Estrategia Nacional de Desarrollo de Políticas Ambientales 2030 polaca en el Área de Medio Ambiente y Gestión Hídrica, adoptada en 2019, prevé, además de otras medidas, la mitigación del cambio climático mediante la reducción efectiva de las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera, la reducción de la concentración de dióxido de carbono y el secuestro de carbono forestal mediante la continuación del proyecto Forest carbon farms, que se inició en 2017.
Entre las numerosas actividades de mitigación del cambio climático figura la aplicación de soluciones y tecnologías destinadas a la absorción de dióxido de carbono. Los bosques desempeñan un papel crucial en la absorción natural de dióxido de carbono (CO2) de la atmósfera. En el año 2021, la masa forestal de Polonia absorbió un total de 22,2 millones de toneladas de CO2, lo que representa casi el 7 % de las emisiones nacionales totales y equivale al indicador medio de la UE en 2019.
Las actividades realizadas en los 23 distritos forestales seleccionados tenían como objetivo ayudar a aumentar la absorción de CO2 por los ecosistemas forestales.
Actividades del proyecto Forest Carbon Farms y resultados esperados
La previsión del proyecto era iniciar su ejecución en los años 2017-2026, incluyendo actividades adicionales a la gestión forestal habitual. Entre estas actividades adicionales figura el aumento de la superficie de áreas seleccionadas mediante la plantación de vegetación y sotobosque, el uso de más plántulas y la reforestación con siembra natural. Las actividades adicionales restantes tenían por objeto la captura adicional de carbono orgánico en distritos forestales determinados previamente o el almacenamiento progresivo del carbono acumulado en la madera en bruto recolectada y apilada en depósitos de madera para fines energéticos.
Inicialmente, en el marco del proyecto se pretendía crear una red de depósitos de madera en bosques gestionados por el Estado, para así almacenar los enormes volúmenes de madera en bruto que se acumulaban tras fenómenos meteorológicos extremos, como temporales de viento o huracanes, cada vez más frecuentes debido al cambio climático. Sin embargo, la NIK constató que no se había instalado ni un solo depósito de madera “poshuracán” y que, a raíz de los cambios en las regulaciones de rotación forestal, la idea finalmente había sido descartada.
Asimismo, se había partido de la suposición de que la introducción experimental en el mercado de un sistema nacional de certificados domésticos de comercio de emisiones de CO2 como resultado de las actividades adicionales en el sector forestal, podría permitir a las entidades incluidas en el Sistema de Comercio de Emisiones (SCE) de la Unión Europea (UE) comprar unidades de emisiones capturadas en los años 2017-2020 y cumplir así los objetivos de reducción de emisiones de la legislación europea sobre el clima. No obstante, la idea no despertó el interés ni de los responsables políticos de la UE ni de las entidades SCE, por lo que fue abandonada. Además, nunca se llegó a crear una base jurídica para esta alternativa al RCDE UE.
La regulación de la Dirección General de Bosques Estatales polaca en materia de Forest carbon farms fue modificada y el concepto de “actividades adicionales” definido de manera diferente. Tales actividades adicionales se describieron como aquellas relativas a la gestión forestal que se solapaban con los procedimientos habituales adoptados en cada zona, o bien como circunstancias o actividades que no estaban contempladas en el plan vinculante de gestión forestal, pero que tenían como objetivo capturar cantidades adicionales de CO2 a lo largo de la fase de implementación prevista.
También se modificaron los objetivos de las actividades adicionales del proyecto Forest carbon farms a fin de obtener cantidades suplementarias de biomasa para su adquisición y posterior venta y suministro. De esta forma, se pretendía almacenar cantidades adicionales de carbono y reducir las emisiones de GEI, incluido el dióxido de carbono.
Evaluación del proyecto Forest Carbon Farms por la NIK y hallazgos
La NIK descubrió que los dos propósitos del proyecto citados anteriormente eran contradictorios. En el supuesto de que la biomasa, que incluye los árboles plantados para absorber CO2, fuera a retirarse más adelante, cabía esperar que esto se tradujera en una reducción de la absorción de CO2, lo que posiblemente anularía toda actividad emprendida para almacenar cantidades adicionales de carbono orgánico en esta biomasa.
Por otra parte, el valor útil de los árboles plantados en el marco de este proyecto sería inferior al de los árboles plantados en el marco de la gestión forestal habitual. Además, parece que la madera no se iba a destinar a la producción de muebles u otros productos de madera, sino que se utilizaría como combustible con fines energéticos. Esto provocaría rápidamente un aumento significativo de las emisiones del CO2 almacenado en estos árboles a lo largo de muchos años.
Según las conclusiones de la auditoría de la NIK, el resultado del proyecto Forest carbon farms, y también el de su proyecto de continuación, denominado Carbon Forest, no representaba ningún impacto real a efectos de potenciar la reducción de emisiones de CO2. La media anual de emisiones de CO2 a nivel nacional asciende a aprox. 325,6 millones de toneladas, y el resultado base establecido en el proyecto era de solo 1.006 millones de toneladas de CO2 en total, cifra que, a tenor de las posteriores revisiones de las previsiones, había bajado a 929 millones de toneladas de CO2 en abril de 2023.
El resultado pronosticado del proyecto (calculado sobre el período previsto del proyecto a 30 años, de 2017 a 2046), era un aumento en el valor de captura de CO2. Este valor o aumento se basó en cálculos del Instituto de Investigación Forestal, realizados con un software especializado (modelo canadiense CBM-CFS3). Para dichos cálculos se utilizaron bases de datos que incluían: especies, edad, superficie de las divisiones forestales, tipo de tratamiento, área de tratamiento y curva de los rodales en crecimiento.
Al aplicar el algoritmo predeterminado a los resultados del estudio actual, obtuvimos para el proyecto un efecto menor al planificado originalmente. El volumen de CO2 adicional capturado calculado según este método anterior apenas repercutiría en la reducción de las emisiones nacionales de CO2. La compensación de CO2 estimada de aprox. 0,031 millones de toneladas anuales era más de mil veces inferior a las emisiones de una sola central eléctrica, Bełchatów, (38 millones de toneladas), y ascendía a menos de 0,1 milésimas las emisiones nacionales anuales de CO2 en Polonia, que fueron de 331,6 millones de toneladas de CO2 en 2021.
Aumento de la cosecha de árboles en los bosques gestionados por Bosques Estatales de Polonia
De forma paralela, Bosques Estatales iba aumentando la tala de árboles con cada año de ejecución del proyecto. La NIK descubrió que el verdadero propósito del proyecto no era otro que mejorar la imagen de Bosques Estatales y, para ello, se valieron de la táctica del greenwashing (lavado verde) en la tala de los bosques. El objetivo era crear la ilusión de que la empresa estaba mitigando el cambio climático y distraer la atención de la opinión pública de la deforestación por expoliación que se estaba produciendo.
La NIK expuso que a efectos de reducir las emisiones de CO2, una medida más eficiente sería aumentar las superficies forestales y limitar la tala de árboles, en particular para la producción de biomasa, puesto que esto permitiría rebajar aún más las emisiones finales de CO2.
Deficiencias detectadas por la auditoría de la NIK debidas a una planificación y supervisión poco fidedignas
Aparte de maquillar de verde la imagen de Bosques Estatales y de las entidades participantes y coinversoras en algunas de sus actividades, el proyecto como tal tan solo contribuyó marginalmente a aportar soluciones al exceso de emisiones de CO2 en Polonia.
La auditoría de la NIK reveló que entre 2017-2023, en el proyecto de investigación Forest Carbon Farms se gastaron PLN 65,5 millones (unos 15 millones de euros), de manera ineficiente. Los resultados correspondientes al objetivo principal establecido para la implementación del proyecto, a saber, aumentar la absorción de dióxido de carbono por el bosque, tuvieron in impacto irrelevante en términos de incremento de la tasa de reducción de las emisiones de CO2.
A pesar de la ineficiencia del primer proyecto, en 2022 el director de Bosques Estatales decidió continuarlo bajo el formato de un segundo proyecto, Carbon Forests, cuyos costes previstos de PLN 398,8 millones (aprox. 93 millones de euros) se iban a sufragar con fondos propios de Bosques Estatales.
Las actividades llevadas a cabo debían, por un lado, conducir al almacenamiento de cantidades adicionales de carbono orgánico en los bosques destinados a la absorción de CO2. Por otro lado, esta misma masa forestal, con su carbono ya capturado, se utilizaría para obtener biomasa adicional y, posteriormente, venderla, lo que, en caso de consumirse con fines energéticos, provocaría la emisión del CO2 previamente absorbido.
La preparación del proyecto Forest carbon farms fue deficiente: los gastos previstos para su implementación no quedaron especificados. En 2023, durante la auditoría de la NIK, estos gastos se estimaron en PLN 78,6 millones.
La falta de un plan financiero para el proyecto no favoreció el uso eficaz de los fondos. Además, se observaron limitaciones en cuanto a un control efectivo de los gastos y a su focalización en el logro del objetivo principal del proyecto: el incremento de la cantidad de CO2 absorbida por el ecosistema forestal.
La supervisión de la planificación e implementación del proyecto Forest carbon farms por parte del ministro responsable del medio ambiente no resultó fidedigna. No se aseguró de contar con la influencia suficiente sobre la preparación e implementación del proyecto a cargo del director general de Bosques Estatales. Tal y como establece la estrategia de desarrollo responsable de Polonia, correspondía al Ministerio de Medio Ambiente la preparación y ejecución del proyecto y al ministro, la supervisión de Bosques Estatales y de la gestión forestal en las divisiones donde se desarrollaba el proyecto.
El ministro tampoco intentó nunca y por ningún medio obtener del director general de Bosques Estatales un presupuesto fiable del proyecto, lo que limitó su capacidad para supervisar los gastos destinados a su implementación.
Durante toda la ejecución del proyecto, la supervisión del ministro sobre Bosques Estatales fue insuficiente y se quedó en la mera aceptación de informes periódicos. Estos informes carecían de un análisis lo suficientemente exhaustivo de los datos, que, como demostró la auditoría del NIK, se revelaron poco fiables.
En casi un tercio de las divisiones forestales incluidas en el proyecto Carbon Farms se realizaron actividades que no contribuyeron a lograr el objetivo principal del proyecto, es decir, el incremento de la cantidad de CO2 absorbida por el ecosistema forestal. El volumen adicional previsto de absorción de CO2 calculado sobre el período de 30 años del proyecto, o bien arrojaba un valor negativo o bien era igual a cero. Esto significa que su implementación en estas divisiones resultó en una menor absorción de CO2 en comparación con las actividades habituales previas a su ejecución (con las que las reducciones son mayores) o no pudo producir ningún efecto adicional positivo de absorción de dióxido de carbono.
La información contenida en los informes periódicos de progreso de 2019-2023 presentados por el director general de Bosques Estatales al ministro de Clima y Medio Ambiente no se correspondía con la situación real en cuanto al monto de los costes incurridos, el grado de ejecución de las actividades individuales y los resultados logrados. Bosques Estatales monitoreó el progreso del proyecto de manera poco fidedigna y algunos informes no fueron preparados hasta el proceso de auditoría del NIK, incluidas las regulaciones internas de Bosques Estatales en las que se especificaban los supuestos y las pautas de implementación.
Los distritos forestales adheridos al proyecto llevaron a cabo sus tareas de acuerdo con los supuestos adoptados, empleando los fondos asignados con prudencia. A finales de 2022, habían realizado actividades en aproximadamente el 76 % de la superficie contemplada en el proyecto para el período 2017-2024.
Al principio, las divisiones forestales desarrollaban sus actividades únicamente sobre la base de acuerdos con el director general de Bosques del Estado, sin información alguna sobre su impacto previsto en el medio ambiente -ni siquiera con respecto al volumen de absorción de CO2– ya que la aplicación que permitía a los distritos forestales desempeñar sus tareas individuales en el marco del proyecto no estuvo disponible hasta septiembre de 2018.
Con todo, en más de la mitad de los distritos forestales se detectaron casos de presentación tardía de informes anuales de progreso, así como casos de notificación de datos poco fidedignos, incluidas estimaciones a la baja de los costes incurridos.
Conclusiones
En vista de la responsabilidad general de supervisión del proyecto asignada al ministro de Clima y Medio Ambiente a efectos de su preparación y implementación, así como de las competencias del director general de Bosques Estatales a efectos de su desempeño, la NIK recomendó suspender el proyecto Carbon Forests hasta la finalización del proyecto piloto de investigación, Carbon forest farms, y disponer de un resumen de los resultados obtenidos. Asimismo, la NIK recomendó al ministro de Clima y Medio Ambiente llevar a cabo un análisis exhaustivo de la justificación del proyecto Carbon Forests, teniendo en cuenta los resultados previsiblemente pobres del proyecto Carbon forest farms.
Para más información, sírvase visitar: https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/lesne-gospodarstwa-weglowe.html
