Erkenntnisse der ORKB Australien über Prüfungen von Klimaschutzprogrammen

Autorin: Oberste Rechnungskontrollbehörde Australien

Einleitung

Die klimabezogenen Prüfungen der ORKB Australien (Australian National Audit Office; ANAO) erfolgen in der Regel gemäß dem Mandat des Auditor General für Wirtschaftlichkeitsprüfungen. Die Wirtschaftlichkeitsprüfungen des ANAO bestehen aus Prüfungen von Programmen und Einrichtungen des australischen Staates, wobei der Schwerpunkt auf der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit, Wirksamkeit, Ethik sowie der Einhaltung von Gesetzen und politischen Vorgaben liegt. In den Jahren 2023 und 2024 legte das ANAO dem australischen Parlament 45 Wirtschaftlichkeitsprüfungen vor. Sechs davon waren in den Bereichen Klimawandel, Energie, Umwelt und Landwirtschaft angesiedelt.

Die jüngsten Wirtschaftlichkeitsprüfungen des ANAO verdeutlichen mehrere Erkenntnisse aus der Prüfung klimabezogener Programme in der gesamten australischen Staatsregierung. Drei Schlüsselthemen werden in diesem Abhandlung untersucht:

• gesamtstaatliche Koordination von Klimaschutzmaßnahmen,
• Handhabung von Interessenkonflikten bei der Finanzierung klimawandelbezogener Programme und
• Leistungsbeurteilung und Berichterstattung.

Gesamtstaatliche Koordination von Klimaschutzmaßnahmen

In Australien verwaltet das Ressort für Klimawandel, Energie, Umwelt und Wasser (Climate Change, Energy, the Environment and Water; CCEEW) eine Reihe von Programmen, welche die Auswirkungen des Klimawandels verringern und die Umweltbilanzen verbessern sollen. Zu den anderen Ressorts der australischen Staatsregierung mit klimawandelbezogenen Zuständigkeiten zählen:

• Auswärtige Angelegenheiten und Handel: führt Australiens internationale Antwort auf den Klimawandel durch multilaterale Verhandlungen, internationalen Handel und Investitionen sowie klimabezogene Unterstützung durch Entwicklungshilfe an.
• Generalstaatsanwaltschaft: erkennt den Klimawandel als Bedrohung mit dem Potenzial, die Polizeiarbeit durch Wetterextremereignisse und die Unterbrechung grundlegender Dienste zu beeinträchtigen.
• Verteidigung: berücksichtigt die Auswirkungen des Klimawandels auf die nationale Sicherheit in Australien und der Region.
• Landwirtschaft, Fischerei und Forstwirtschaft: betrachtet die Risiken und Chancen, die der Klimawandel für Australiens Grundstoffindustrie bietet.
• Innere Angelegenheiten: koordiniert Maßnahmen für die Bewältigung von Naturkatastrophen sowie für den Wiederaufbau danach.

Bis Januar 2024 ermittelte das ANAO 127 Programme, die von 42 verschiedenen Einrichtungen des australischen Staats durchgeführt werden und speziell auf den Klimawandel ausgerichtet sind, und politische Maßnahmen bzw. Programme, die im Zusammenhang mit Klimaschutz, Energie, Landwirtschaft oder der Umwelt im weiteren Sinne stehen.

Mehrere Einrichtungen, die verschiedene Programme ohne strategische Koordination durchführen, gefährden die wirksame und effiziente Erzielung der gewünschten Ergebnisse. Es fehlt ein kohärenter strategischer Rahmen für die Durchführung von Programmen zur Erfüllung der australischen Klimaschutzverpflichtungen. Das war eine der wichtigsten Erkenntnisse, die im Bericht des Auditor-General Nr. 10 2023/24 Governance of Climate Change Commitments (dt. etwa „Steuerung von Klimaschutzverpflichtungen“) aufgezeigt wurden. Die Prüfung untersuchte die Wirksamkeit der Steuerungsmechanismen des Ministeriums für Klimawandel, Energie, Umwelt und Wasser (Department of Climate Change, Energy, the Environment and Water; DCCEEW) für die Erfüllung der Klimaschutzverpflichtungen der australischen Staatsregierung. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass das DCCEEW über 100 klima- und energiebezogene Maßnahmen in verschiedenen staatlichen Einrichtungen überwachte. Es gab jedoch keinen eigenen strukturierten „Plan“ oder keine Strategie, welcher bzw. welche die durchgeführten Aktivitäten mit dem Erreichen der Emissionsverringerungsziele in Zusammenhang brachte.

Das ANAO gab eine Empfehlung zur Entwicklung eines strategischen Ansatzes ab, mit dem beurteilt werden kann, ob die Aktivitäten zur Erfüllung der Verpflichtungen beitragen. Das Ministerium nahm die Empfehlung an.

Handhabung von Interessenkonflikten bei der Finanzierung klimawandelbezogener Programme

Da Länder ihre Klimaschutzmaßnahmen hochfahren, um ihre nationalen und internationalen Verpflichtungen zu erfüllen, stiegen öffentliche Ausgaben für den Klimaschutz.(1) In Australien wurden im Staatshaushalt 2024/25 AUD 22,7 Milliarden für die nächsten zehn Jahre bereitgestellt, um „die wirtschaftlichen und industriellen Vorteile der Hinwendung zur Klimaneutralität zu maximieren“ und Australien zu einer „Supermacht der erneuerbaren Energien“ zu machen. Dies zusätzlich zu erheblichen Finanzierungsverpflichtungen aus früheren Haushaltsperioden, darunter: 

• AUD 24,9 Milliarden klimabezogener Ausgaben, die im Haushalt für Oktober 2022–23 beschlossen wurden,
• AUD 3 Milliarden aus dem Zeitraum 2023/24 bis 2029/30, um Australiens Wirtschaftstransformation hin zur Klimaneutralität in der unterjährigen Wirtschafts- und Finanzprognose 2023/24 zu unterstützen, und
• AUD 4,6 Milliarden an für klimabezogene Angelegenheiten gebundenen Ausgaben bis zum 30. Juni 2030 im Staatshaushalt 2023/24.

Ein wesentlicher Teil der klima- und umweltbezogenen Finanzierung des australischen Staats wird an andere Verwaltungsebenen oder Nichtregierungsorganisationen weitergeleitet. Fördermittel stellen 37 Prozent der vom DCCEEW für 2024/25 budgetierten Ausgaben dar. Angemessene Maßnahmen zur Bewältigung von Interessenkonflikten bei der Bereitstellung staatlicher Mittel sind wichtig, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Staat hinsichtlich der Durchführung sensibler, kostspieliger und zuweilen umstrittener klimapolitischer Maßnahmen sowie Programme zu gewinnen und zu erhalten.

Im Bericht des Auditor-General Nr. 24 2023/24 Issuing, Compliance and Contracting of Australian Carbon Credit Units (dt. etwa „Ausstellung, Einhaltung von Rechtsvorschriften und Vergabe von Emissionsgutschriften“) beurteilte das ANAO die Leistungsfähigkeit der Regulierungsbehörde für saubere Energien hinsichtlich der Ausstellung, Einhaltung von Rechtsvorschriften und Vergabe australischer Emissionsgutschriften (Australian Carbon Credit Units; ACCUs). ACCUs werden an förderfähige Projekte für die Verringerung der Kohlenstoffemissionen ausgestellt und können vom australischen Staat oder Organisationen als Ausgleich für ihre Kohlenstoffemissionen gekauft werden.

Bei der Prüfung stellte das ANAO fest, dass eine gesetzliche Vorschrift, wonach die Mitglieder des Emission Reduction Assurance Committee (dt. etwa „Komitee zur Sicherstellung der Emissionsverringerung“), kurz ERAC, das Ministerium laufend über die von ihnen erklärten Interessenslagen informieren müssen, nicht eingehalten wurde. Zu den Aufgaben des ERAC gehört es, die zuständige Ministerin bzw. den zuständigen Minister unabhängig und fachkundig über die Angemessenheit der ACCU-Generierungsmethoden zu beraten. Eine angemessene Bekanntgabe und Handhabung potenzieller Konflikte ist entscheidend für die Wahrung der Unabhängigkeit des ERAC sowie des öffentlichen Vertrauens in das System. Das ANAO empfahl die Einführung von Verfahren zur Benachrichtigung der zuständigen Ministerin bzw. des zuständigen Ministers über die von den ERAC-Mitgliedern erklärten Interessen, wie es die Gesetze vorschreiben. Die Empfehlung wurde angenommen.

Leistungsbeurteilung und Berichterstattung

Ein zweckmäßiger Rahmen für die Leistungsbeurteilung ermöglicht es, zu beurteilen, inwieweit staatliche Programme ihre Ziele erreichen. In Australien regelt der Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (dt. etwa „Gesetz über die staatliche Führung, Leistung und Rechenschaftspflicht 2013“), kurz das PGPA-Gesetz, die Planung und Verwaltung des öffentlichen Sektors sowie die Berichterstattung über dessen Tätigkeit. Das PGPA-Gesetz trägt der Tatsache Rechnung, dass die Leistung des öffentlichen Sektors nicht nur in finanzieller Hinsicht erbracht wird, und führte einen Rahmen für die Messung sowie Beurteilung der nichtfinanziellen Leistung ein, der unter anderem die Überwachung und Evaluierung staatlicher Programme vorschreibt.

Eine häufige Feststellung, die das ANAO bei klimabezogenen Prüfungen in Bezug auf die Nützlichkeit von Rahmen für die Leistungsbeurteilung gemacht hat, ist eine starke Abhängigkeit von projektbezogenen Leistungsinformationen, die keinen Einblick in den Fortschritt oder die Effekte der jeweiligen Programme im Hinblick auf die Gesamtziele oder -vorgaben geben. Das Fehlen aussagekräftiger Leistungsinformationen erschwert es den Einrichtungen, die Programme wirksam umzusetzen sowie neu auftretende Risiken und Probleme zu bewältigen, und macht es Stakeholdern schwer, die Effekte sowie die Wirksamkeit der öffentlichen Mittel zu beurteilen. Dies führt auch zu einer begrenzten Evidenzgrundlage, auf die sich die Entwicklung neuer Strategien stützen kann.

Diese Feststellung wurde erst kürzlich bei einer Reihe von Prüfungen getroffen, unter anderem im:

• Bericht des Auditor-General Nr. 20 2017/18 Low Emission Technologies for Fossil Fuels (dt. etwa „emissionsarme Technologien für fossile Brennstoffe“), in dem festgestellt wurde, dass das Fehlen einer ausreichenden Leistungsberichterstattung auf Programmebene die Sichtbarkeit und Kontrolle der Programmergebnisse sowie die Fähigkeit der Staatsregierung, Entscheidungen über die Zukunft der Programme zu treffen, einschränkt.
• Bericht des Auditor-General Nr. 19 2021/22 Management of Threatened Species and Ecological Communities under the Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 (dt. etwa „Schutz bedrohter Arten und ökologischer Gemeinschaften gemäß dem Gesetz zum Schutz der Umwelt und zur Erhaltung der biologischen Vielfalt von 1999“), in dem festgestellt wurde, dass aus der Leistungsberichterstattung nicht hervorgeht, wie die Protokollierung und die Planung von Erhaltungsmaßnahmen zu den gewünschten Ergebnissen beigetragen haben.
• Bericht des Auditor-General Nr. 2 2023/24 Wildlife and Habitat Bushfire Recovery Program (dt. etwa „Programm zur Wiederherstellung der Tierwelt und des Lebensraumes nach Waldbränden“), in dem festgestellt wurde, dass nicht alle Projekte innerhalb des Programms über Ziele oder Ergebnisse berichteten, sodass Fortschrittsdaten nicht verglichen oder aggregiert werden konnten, um eine Fortschrittsbeurteilung auf Programmebene zur Verfügung zu stellen.

Bei allen Prüfungen empfahl das ANAO den betreffenden Einrichtungen, geeignete Kontroll- sowie Evaluierungsmaßnahmen einzuführen und durchzuführen, um den Effekt ihrer Programme auf die Erreichung politischer Ziele zu ermitteln.

Künftige Klimaprüfungsaktivitäten der ORKB Australien

Die Prüfung der Auswirkungen und Risiken des Klimawandels sowie der diesbezüglichen Widerstandsfähigkeit ist ein sich rasch entwickelnder Bereich, den das ANAO als einen Schwerpunkt für künftige Prüfungsaktivitäten erachtet.

Im Rahmen der im März 2024 eingeführten Commonwealth Climate Disclosure Policy (dt etwa. „Commonwealth-Strategie zur klimabezogenen Offenlegung“) müssen alle Commonwealth-Einrichtungen und -Unternehmen öffentlich über ihre Klimarisiken und -chancen sowie die Maßnahmen zu deren Bewältigung bzw. Ergreifung berichten. Als Prüfstelle für den öffentlichen Sektor arbeitet das ANAO gemeinsam mit dem Finanzministerium an der Entwicklung eines Sicherungs- und Verifizierungssystems für klimabezogene Offenlegungen. Die Vorbereitung auf die Prüfung klimabezogener Offenlegungen wird im Jahr 2024/25 einen wichtigen Schwerpunkt für das ANAO darstellen.

Im weiteren Sinne entwickelt das ANAO eine mehrjährige Strategie für Klimawandel- und Umweltprüfungen. Diese Strategie wird das jährliche Prüfungsprogramm des ANAO ergänzen und es dabei unterstützen, eine koordinierte Arbeitsreihe zur Prüfung des Umgangs der staatlichen Stellen Australiens mit klimabezogenen Risiken zu erstellen.

Zusätzlich zu seiner Hauptaufgabe ist das ANAO ein aktives Mitglied der Gemeinschaft für externe staatliche Finanzkontrolle und beteiligt sich an internationalen sowie regionalen Foren, um Wissen auszutauschen und das berufliche Ansehen sowie den Einfluss der staatlichen Finanzkontrolle zu fördern. Im September 2024 war das ANAO Gastgeber für die Regionale Arbeitsgruppe Umweltprüfungen (Regional Working Group on Environmental Auditing; RWGEA) der Pazifischen Assoziation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (PASAI). Das Thema dieser RWGEA-Tagung lautete Auditing in the Blue Economy (dt. etwa „Prüfungen in der blauen Wirtschaft“) und konzentrierte sich auf zwei Unterthemen: Ozeane und Wasserwege sowie Klimawandel und Naturkatastrophen. Anlässlich der dreitägigen Veranstaltung in Canberra, Australien, kamen rund 50 Prüferinnen und Prüfer des öffentlichen Sektors mit Interesse für sowie Spezialisierung auf Umweltprüfungen aus Australien, Neuseeland und dem pazifischen Raum zusammen, um ihr Wissen auszutauschen und ihre Fähigkeiten in diesem rasch voranschreitenden Prüfungsgebiet auszubauen.