Institutionelle Weiterentwicklung hin zu einer wahrlich spezialisierten und unabhängigen ORKB: Wie die ORKB Mosambik zu einer Referenz für Sonderprüfungen wurde und ihre Zukunftsaussichten

Autor: Stefano Capello

Die Oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB) Mosambik ist weiterhin im Rahmen eines aus der Kolonialzeit stammenden Hybridmodells tätig, das dem rechtsprechenden Modell ähnelt. Das Verwaltungsgericht Mosambik (Tribunal Administrativo, TA) vereint drei verschiedene Gerichte, die durch ihre jeweiligen Kammern vertreten sind, in einer einzigen Organisation. Die Erste und Zweite Kammer befassen sich jeweils mit Verwaltungsverfahren sowie Steuer- und Zollverfahren. Die Dritte Kammer nimmt die Aufgaben einer ORKB wahr. Trotz einer sichtbaren und stetigen institutionellen Weiterentwicklung in den letzten Jahren war das größte Hemmnis für Fortschritt die hybride Struktur. Diese Struktur bildet ein Hindernis für die organisatorische, finanzielle und funktionale Unabhängigkeit der Institution, die gemäß der Deklaration von Lima aus dem Jahr 1977 den Grundstein für das wirksame Funktionieren einer ORKB darstellt. Folglich gibt es in Mosambik keine voll funktionsfähige ORKB, die den Empfehlungen der Vereinten Nationen (VN), der INTOSAI und den international bewährten Verfahren entspricht.

Dieser Beitrag wurde von der GIZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit), die seit 2006 eine wichtige fachliche Partnerin des TA ist, verfasst. Die GIZ setzt ihre Unterstützung im Rahmen ihres Programms für gute Finanzverwaltung, einer Kooperation zwischen der Republik Mosambik, der Deutschen Entwicklungszusammenarbeit, der Schweizer Botschaft und der Europäischen Union, fort. Trotz der institutionellen Herausforderungen, die auf seine hybride Struktur zurückzuführen sind, hat das TA seine externe Kontrollfunktion erheblich verbessert. Dieser Fortschritt, der durch Synergien mit verschiedenen Partnern vorangetrieben wurde, gipfelte in einem auf höchster Regierungsebene gefundenen Konsens über die Notwendigkeit, eine vollständig unabhängige, spezialisierte und autonome Oberste Rechnungskontrollbehörde, das Tribunal de Contas de Moçambique, einzurichten. Die folgenden Absätze behandeln diese institutionelle Weiterentwicklung und zeigen wichtige Meilensteine, Herausforderungen sowie die Bedeutung der derzeit laufenden Verfassungsreform auf.

Zu Beginn der Zusammenarbeit mit der GIZ konzentrierte sich die Dritte Kammer des TA ausschließlich auf die Vorabkontrolle von Gesetzen und Verträgen, ein Vorabprüfungsverfahren, das sicherstellte, dass Gesetze sowie das Budget eingehalten wurden. Zu diesem Zeitpunkt hatte das TA erst eine begrenzte Anzahl von Prüfungen durchgeführt und noch nie Gemeinden geprüft. Im Jahr 2026 sieht das Mandat der Institution deutlich anders aus: 80 % ihrer Tätigkeiten entfallen nun auf Prüfungen und Urteile. Das TA führt nun laufende Prüfungen auf allen staatlichen Ebenen durch – auf zentraler, provinzieller, Bezirks- und Gemeindeebene. Ein deutlicher Indikator für diesen Wandel ist der Anstieg von 35 Prüfungen im Jahr 2006 auf 600 Prüfungen im Jahr 2010. Das TA hat seit 2006 insgesamt mehr als 8.000 Prüfungen durchgeführt.

Stärkung einer Kultur der Rechenschaftspflicht

Im Jahr 2007 legten dem Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo, TA) nur 107 staatliche Stellen ihre Rechnungsabschlüsse vor. Das waren weniger als 8 % aller staatlichen Stellen. Im Grunde leistete dem TA so gut wie keine Stelle Rechenschaft. Im Jahr 2025 legten alle staatlichen Stellen dem TA ihre Rechnungsabschlüsse vor, wenn auch noch in Papierform. Derzeit wird jedoch eine bahnbrechende Initiative – das System zur elektronischen Einreichung öffentlicher Rechnungsabschlüsse – eingeführt, das einen Paradigmenwechsel in der öffentlichen Finanzverwaltung in Mosambik darstellt.

Einführung von Wirtschaftlichkeitsprüfungen

Im Jahr 2010 unterstützte die GIZ die Einführung von Wirtschaftlichkeitsprüfungen beim TA und förderte dabei das Peer-to-Peer-Lernen von den brasilianischen Rechnungskontrollbehörden. Das neu eingerichtete Wirtschaftlichkeitsprüfungsteam des TA wurde von diesen brasilianischen Institutionen geschult. Im Jahr 2010 führte das TA in Zusammenarbeit mit sämtlichen brasilianischen Rechnungskontrollbehörden seine erste Wirtschaftlichkeitsprüfung durch, deren Schwerpunkt auf der „Ausgabe von Schulbüchern“ lag. Seitdem führt das TA regelmäßig alljährliche Wirtschaftlichkeitsprüfungen in Schlüsselbereichen wie Gesundheit, Bildung, Landwirtschaft, Verkehr sowie anderen Bereichen durch.

Einführung von Sonderprüfungen

Im letzten Jahrzehnt hat das TA seine Prüfungskompetenzen erheblich ausgebaut und sich von einer vorwiegend auf die Einhaltung von Vorschriften ausgerichteten Institution zu einer Einrichtung entwickelt, die Sonderprüfungen in kritischen Sektoren durchführt. Mit Unterstützung der GIZ und internationalen Partnerschaften hat das TA Fachwissen in den Bereichen öffentliche Bauvorhaben, mineralgewinnende Industrien sowie Umweltprüfungen aufgebaut, das sich an globalen Normen orientiert und die besonderen Herausforderungen Mosambiks im Bereich der Regierungsführung berücksichtigt. Diese Initiativen stärkten Transparenz, Rechenschaftspflicht sowie die öffentliche Debatte zum Thema Mittelverwaltung und stellten einen entscheidenden Wandel bezüglich der Rolle des TA als Oberste Rechnungskontrollbehörde des Landes dar.

Dank einer wegweisenden Initiative der GIZ in Zusammenarbeit mit Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) der Region hat das Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo, TA) Mosambik im Jahr 2009 den Prüfungsbereich öffentliche Bauvorhaben eingerichtet. Es stellte Ingenieurinnen und Ingenieure sowie Architektinnen und Architekten ein, die im Rahmen von Kooperationsvereinbarungen mit anderen Rechnungskontrollbehörden geschult wurden. Heute ist dieser Bereich gut etabliert und führt Prüfungen komplexer Infrastrukturprojekte wie Autobahnen durch. Die GIZ stattete das TA mit einem Labor für die Prüfung öffentlicher Bauvorhaben aus, dem einzigen seiner Art unter den ORKB in Afrika.

Im Jahr 2015 begann das TA mit der Prüfung der mineralgewinnenden Industrie und führte in seinem Tätigkeitsbericht und Gutachten zum Vollzug des allgemeinen Staatshaushalts ein eigenes Kapitel über die mineralgewinnende Industrie ein, um so die gesamte Wertschöpfungskette des Sektors abdecken zu können. Dieses Kapitel wird einmal im Jahr erstellt und veröffentlicht, unter anderem auch im Internet. Zu den Schwerpunkten gehören die Analyse der rückforderbaren Kosten bei Erdgasprojekten (im ersten Bericht wurden 2 Mrd. US-Dollar ermittelt, die von der Regierung Mosambiks nicht bestätigt wurden), Lizenzgebühren, Berechnungen von Veräußerungsgewinnen und die Analyse des Mechanismus zur Aufteilung der Mineraleinnahmen, der 2,75 % der Produktionsabgaben aus der Mineralstoffgewinnung für die lokale Entwicklung vorsieht. Die Einbeziehung dieser Themen in die Analysen des TA hat die öffentliche Debatte über die Führung im Rohstoffsektor des Landes angeregt und damit zu mehr Transparenz sowie Rechenschaftspflicht beigetragen.

Zum Thema Klima und Umwelt unterzeichneten das TA und die brasilianische Rechnungskontrollbehörde für den Bundesstaat Amazonas ein Kooperationsabkommen zur Erarbeitung von Umweltprüfungen. Das TA nahm zusammen mit ORKB aus fünf portugiesischsprachigen afrikanischen Ländern an der ersten abgestimmten Prüfung von Schutzgebieten teil, die von der ORKB Brasilien mit Unterstützung der GIZ koordiniert wurde. Im Umweltbereich wandte das TA im Jahr 2024 das Climate-Scanner-Tool der INTOSAI mit Schwerpunkt auf den Klimawandel an, das einen Überblick über die Regierungsführung, staatliche Strategien sowie die Klimafinanzierung des Landes bietet. Dadurch war das TA die einzige afrikanische ORKB, die ihre Erfahrungen bei einer INTOSAI-Nebenveranstaltung anlässlich der COP 29 in Baku vorstellen konnte.

Beratung zu Rechtsreformen mit Auswirkungen auf das TA und Verteidigung seiner Unabhängigkeit

Im Jahr 2024 bedrohte eine Gesetzesvorlage, die eine wesentliche Beschneidung der Befugnisse des TA zum Ziel hatte, dessen Unabhängigkeit. Die Vorlage sah vor, die Aufsicht des TA über kritische Einrichtungen aufzuheben und die Prüfungs- sowie Entscheidungsbefugnisse auf die Verwaltungsgerichte in den Provinzen zu übertragen. Dieser beispiellose Schritt hätte zur Einrichtung subnationaler Rechnungskontrollbehörden in einem Einheitsstaat geführt, einer weltweit einzigartigen Struktur, welche die Autonomie des TA wahrscheinlich untergraben, seine Rolle als zentralisierte Oberste Rechnungskontrollbehörde schwächen und seine Aufsichtsmöglichkeiten fragmentieren würde. Solche Änderungen hätten die Fähigkeit des TA gefährdet, eine einheitliche und unabhängige Finanzverwaltung in ganz Mosambik sicherzustellen, und hätten möglicherweise zu Ineffizienzen sowie einer verminderten Rechenschaftspflicht im staatlichen Finanzwesen geführt. In enger Zusammenarbeit mit wichtigen Partnerorganisationen, insbesondere dem Internationalen Währungsfonds (IWF), leistete die GIZ umfassende Unterstützung in Form von Beratung, um diesen Vorlagen etwas entgegenzuhalten. Im Rahmen ihrer Beratungsleistungen erstellte die GIZ ein umfassendes Fachgutachten, das die Position des TA stärkte. Dieses Gutachten erwies sich als förderlich in Parlamentsdebatten, wo es von verschiedenen Fachausschüssen ausführlich diskutiert wurde. Durch diese abgestimmten Beratungsbemühungen sowie strategischen Partnerschaften konnten die Befugnisse und die Unabhängigkeit des TA erfolgreich bewahrt werden, wodurch seine entscheidende Rolle in der Finanzverwaltung Mosambiks sowie der Bedarf für die Einrichtung einer modernen und autonomen Obersten Rechnungskontrollbehörde abgesichert wurden.

Hin zur Einrichtung der Obersten Rechnungskontrollbehörde Mosambik

Die Gründung der neuen ORKB Mosambik, des Tribunal de Contas de Moçambique (TCM), stellt den Höhepunkt jahrelangen institutionellen Sachkompetenzausbaus dar. Sie unterstreicht die wachsende öffentliche Anerkennung dafür, dass robuste und ausgereifte Kontrollsysteme unerlässlich sind für die demokratische Entwicklung, das Wirtschaftswachstum sowie die Verbesserung des sozialen Wohls. Seit 2008 nimmt die GIZ unter den Kooperationspartnerorganisationen eine Vorreiterrolle ein, wenn es darum geht, für eine Reform der institutionellen Struktur des TA einzutreten und die Rechnungskammer zu einer richtigen, unabhängigen und spezialisierten ORKB zu machen, die internationalen Normen entspricht. Der neueste Strategische Plan des TA geht auf den Bedarf ein, eine eigene ORKB einzurichten, um die Einschränkungen und Herausforderungen der derzeitigen institutionellen Struktur zu bewältigen. Die GIZ erstellte eine umfassende Studie zu diesem Thema, die ausführlichen Diskussionen mit der Regierung, der Justiz, der Legislative sowie zivilgesellschaftlichen Organisationen unterzogen wurde. Es kam zu einem fachlichen und politischen Konsens über diesen Bedarf, der insbesondere in der Antrittsrede des Präsidenten der Republik im Januar 2025 und der einheitlichen Haltung aller im Parlament vertretenen politischen Parteien zum Ausdruck kam. Die Reform erfordert die Änderung der Verfassung. Am 30. Juni 2025 legte das TA der Regierung diesbezüglich einen Entwurf vor, der auf der Grundlage der GIZ-Studie ausgearbeitet wurde. Sobald die neue ORKB Mosambik gegründet ist, wird die externe staatliche Finanzkontrolle einen qualitativen Sprung machen, der noch bedeutender sein wird als die bisherigen Fortschritte und einen entscheidenden Schritt zur Stärkung der institutionellen Unabhängigkeit bilden wird.