Scan der Unabhängigkeit Oberster Rechnungskontrollbehörden: ein Blick auf indirekte Einflussnahme

Autoren: Nicolás Lagos, Doktorand, Rutgers Universität, Osvaldo Rudloff, Anwalt, MSc und internationaler Berater

Einleitung: die Bedeutung der ORKB-Unabhängigkeit

Der Grundsatz der Unabhängigkeit bildet den Grundstein einer glaubwürdigen staatlichen Finanzkontrolle. Grundlegende Dokumente wie die Deklaration von Lima (INTOSAI 1977), die Deklaration von Mexiko (INTOSAI 2007) und wegweisende Resolutionen der Generalversammlung der Vereinten Nationen, darunter A/RES/66/209 (2011), A/RES/69/228 (2014) und die politische Erklärung der Sondersitzung gegen Korruption, A/S-32/L.1 (2021), stützen einen globalen Konsens, dass starke, unabhängige ORKB wesentliche Säulen für die demokratische Rechenschaftspflicht sowie das Vertrauen der Öffentlichkeit sind.

Die Notwendigkeit einer robusten Unabhängigkeit wird durch die sich wandelnde Rolle von ORKB in der modernen Regierungsführung noch verstärkt. Angetrieben durch Reformen der öffentlichen Verwaltung (Bouckaert und Put 2016) haben sich ORKB über ihren traditionellen Schwerpunkt auf finanzielle Integrität hinaus entwickelt und sind zu wichtigen Akteurinnen für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Wirksamkeit staatlicher Programme geworden (Pollitt und Summa 1997) (Power 2009). Die Organisationen haben wichtige Funktionen in den Bereichen gute Regierungsführung sowie politische Analyse übernommen und befassen sich mit komplexen sowie politisch sensiblen Themen, zum Beispiel Korruptionsbekämpfung (Dye und Stapenhurst 1998), Umweltschutz (OISC/CPLP 2023) und Geschlechtergleichstellung (OLACEFS 2019). Da sich ORKB von traditionellen Kontrollinstanzen zu einflussreichen Partnerinnen im Bereich Governance wandeln, wird ihre Unabhängigkeit von politischem und administrativem Druck wichtiger denn je. Diese Entwicklung führt zu einem wesentlichen Spannungsfeld zwischen der Bewahrung von Autonomie und der direkten Einflussnahme auf die Politik. Deshalb müssen ORKB sorgfältig mit ihren Beziehungen zu Stakeholdern umgehen, um die Unparteilichkeit und Glaubwürdigkeit ihrer Erkenntnisse sicherzustellen (Pierre und De Fine Licht 2017).

Obwohl der Grundsatz der Unabhängigkeit weithin anerkannt ist, bleibt die Bewertung seiner Umsetzung in den verschiedenen ORKB eine Herausforderung. In diesem Beitrag werden wichtige globale Daten analysiert, um Erkenntnisse und bewährte Verfahren für die Stärkung der Unabhängigkeit in der gesamten INTOSAI-Gemeinschaft aufzuzeigen.

Unser datengestütztes Analyseraster: IDI Global Stocktaking Report

Unsere Analyse basiert auf Daten aus dem Global Stocktaking Report (dt. etwa „Bericht zur globalen Bestandsaufnahme“) der INTOSAI Entwicklungsinitiative (IDI) (INTOSAI Entwicklungsinitiative 2024), der eine umfassende globale Bewertung der Leistung und Kompetenzen von ORKB enthält.

Bei der Verwendung dieser Daten ist es jedoch wichtig, sich ihre Stärken und Grenzen vor Augen zu führen. Der Hauptwert des Berichts liegt in seinem großen Umfang und der standardisierten Datenerhebung, die beispiellose globale sowie regionale Vergleiche ermöglichen. Dies erlaubt der ORKB-Gemeinschaft, systemische Trends, gemeinsame Herausforderungen und Bereiche kollektiver Stärke zu ermitteln. Eine Einschränkung ist hingegen, dass der Bericht von Daten abhängig ist, welche die ORKB selbst melden. Wie in wissenschaftlichen Studien festgestellt wurde, besteht ein entscheidender Unterschied zwischen den institutionellen Rahmenbedingungen de jure und den differenzierteren Gegebenheiten, die de facto im Tagesgeschäft bestehen (Blume und Voigt 2011). Daher wird der Bericht in diesem Beitrag nicht als endgültiges Urteil über eine einzelne ORKB herangezogen, sondern als Indikator, der die Gesamtlage in Bezug auf die Unabhängigkeit beleuchtet und als Leitfaden für die gemeinsame Diskussion sowie die Bemühungen zum Ausbau von Sachkompetenzen dient.

Wichtige Erkenntnisse aus dem IDI Global Stocktaking Report aus dem Jahr 2023

Der Stocktaking Report stellt die weltweit umfassendste ORKB-Leistungsbewertung dar. Von besonderem Interesse ist Frage 13, die von 166 ORKB beantwortet wurde und mit der erfragt wurde, inwieweit ORKB bei ihren Kerntätigkeiten im Zeitraum 2020–2022 frei von legislativer bzw. exekutiver Einflussnahme waren. Dieser Ansatz verlagert die Debatte von abstrakten Rechtsgrundsätzen hin zu konkreten Situationen, in denen die Unabhängigkeit untergraben wird, und ermöglicht es, aufzuzeigen, wie sich die Einflussnahme in der Praxis auf ORKB auswirkt.

Die Frage unterscheidet neun Kerntätigkeiten, bei denen ORKB Einflussnahme ausgesetzt sein können. Diese können analytisch in direkte und indirekte Formen der Einflussnahme unterteilt werden. Direkte Einflussnahme bezieht sich auf offene Einschränkungen, die ORKB im Zentrum ihres Mandats sowie in ihrer Rechenschaftspflichtrolle treffen. Dazu zählen Einschränkungen bei der Auswahl der Prüfungsprogramme, der Planung und Durchführung von Prüfungen, der Vorlage eines Tätigkeitsberichts, der Entscheidung über den Inhalt und den Zeitpunkt von Berichten, der Veröffentlichung von Prüfberichten sowie der Durchführung von Follow-up-Überprüfungen. Im Gegensatz dazu umfasst indirekte Einflussnahme Druck, der das Prüfungsmandat zwar nicht offiziell verändert, aber dennoch die Autonomie der ORKB bei der wirksamen Erfüllung ihrer Aufgaben untergräbt. Diese Einflussnahme äußert sich in Einschränkungen beim zeitnahen und uneingeschränkten Zugang zu Dokumenten und Informationen, Beschränkungen bei der Verwaltung des Organisationsbudgets und einer verminderten Kontrolle über die Verwaltungs- und Organisationsführung. Diese Unterscheidung unterstreicht, dass die Unabhängigkeit nicht nur durch sichtbare Eingriffe in den Prüfdienst untergraben werden kann, sondern auch durch subtilere operative Einschränkungen, welche die Handlungsfähigkeit der Institution stillschweigend schwächen.

Die Fragestellung bediente sich einer vierstufigen Ordinalskala von „überhaupt nicht“ (1) über „in begrenztem Umfang“ (2) und „weitgehend“ (3) bis hin zu „vollkommen“ (4). Zu Analysezwecken wurden die ersten beiden Kategorien (überhaupt nicht frei und in begrenztem Umfang frei) zusammengezogen. Beide Antworten zeigen, dass es Einflussnahme gibt – sei sie vollkommen oder teilweise –, sodass ihre Zusammenfassung ein klareres Bild davon vermittelt, wo ORKB in der Praxis auf Einschränkungen stoßen. Im Gegensatz dazu erfassen die letzten beiden Kategorien (weitgehend frei und vollständig frei) Situationen, in denen weniger Einflussnahme zu verzeichnen war, sodass leichter zwischen Tätigkeiten unterschieden werden kann, bei denen Herausforderungen häufig auftreten, und solchen, bei denen sie relativ selten sind.

Aus den Ergebnissen geht ein einheitliches Muster hervor, das sich über alle neun Tätigkeiten hinweg abzeichnet. Am oberen Ende gaben die meisten ORKB an, dass sie bei der Durchführung ihrer Kernaufgaben keiner Einflussnahme ausgesetzt sind. Dazu zählen die Vorlage eines Tätigkeitsberichts (75 %), die Planung und Durchführung von Prüfungen (74 %), die Auswahl des Prüfprogramms (72 %) und Follow-up-Überprüfungen (69 %). Ebenso gaben mehr als zwei Drittel an, dass sie bei der Entscheidung über den Inhalt und den Zeitpunkt von Berichten (68 %) sowie der Veröffentlichung von Prüfungserkenntnissen (66 %) nicht mit äußeren Einflüssen konfrontiert sind. Demgegenüber ist die geringste Freiheit von Einflussnahme in indirekten Bereichen zu beobachten. Nur 41 % der ORKB gaben an, bei der Budgetführung keinerlei Einflüssen ausgesetzt zu sein, 46 % waren es beim zeitnahen Zugang zu Dokumenten und Informationen sowie 57 % bei der Verwaltungs- und Organisationsführung. Diese Ergebnisse zeigen eine klare Zweiteilung: Während die meisten ORKB ihrem offiziellen Prüfdienst ohne nennenswerte Behinderungen nachgehen können, sieht sich ein beträchtlicher Teil von ihnen nach wie vor mit Einschränkungen konfrontiert, wenn es um die internen und operativen Bedingungen geht, die sie für eine wirksame Wahrnehmung dieser Aufgaben benötigt.

Bild 1: Umfang der gemeldeten Freiheit von Einflussnahme auf die ORKB-Tätigkeiten (2020–2022)

Warum es wichtig ist, sich auf indirekte Einflussnahme zu konzentrieren

Seit Jahrzehnten wird die Unabhängigkeit von ORKB sowohl im akademischen Diskurs als auch in praktischen Reformen als grundlegende Säule für eine wirksame staatliche Finanzkontrolle angesehen. Ein Großteil dieser Aufmerksamkeit konzentrierte sich auf die hochrangige politische Unabhängigkeit – den Schutz von ORKB vor offenem politischem Druck, unzulässigen Eingriffen zur Vermeidung von Prüfungen, Einschränkungen des Prüfungsauftrags oder Beschränkungen bei der Veröffentlichung von Berichten. Obwohl solche Formen der direkten Einflussnahme nach wie vor relevant sind, zeigen die Daten, dass sie nicht die einzigen und auch nicht unbedingt die häufigsten Bedrohungen sind, denen ORKB in der Praxis ausgesetzt sind.

Die Daten zeigen, dass indirekte Einflussnahme die tägliche Arbeit von ORKB zunehmend prägt. Diese Einflussnahme manifestiert sich hauptsächlich auf zwei Arten. Zum einen gibt es Einschränkungen in der internen Verwaltung, insbesondere in Bezug auf finanzielle, personelle und technologische Ressourcen. Bei begrenzter Budgetkontrolle wird die Fähigkeit von ORKB eingeschränkt, mittel- und langfristig zu planen sowie zu investieren, was zu Personalmangel, Schwierigkeiten bei der Bindung qualifizierter Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie unzureichendem Zugang zu modernen, für komplexe Prüfungen erforderlichen Technologien führt. Diese Einschränkungen schwächen die institutionellen Kompetenzen von innen heraus und untergraben nach und nach die Wirksamkeit, selbst wenn die formale Unabhängigkeit gesetzlich garantiert ist.

Zum anderen bestehen Hindernisse für den zeitnahen und uneingeschränkten Zugang zu Informationen, die für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben unverzichtbar sind. Selbst wenn Rechtsrahmen offiziell weitreichende Mandate gewähren, können ORKB ihre Arbeit nicht ausführen, wenn die überprüften Stellen den Datenzugang verzögern, behindern oder unvollständige Daten liefern. Dies beeinträchtigt die Qualität der Prüfungserkenntnisse und mindert ihre Relevanz für Rechenschaftspflicht sowie Maßnahmengestaltung. In der Praxis sind Prüfteams täglich mit diesen Hürden konfrontiert, die oft unmittelbarere Auswirkungen haben als hochrangige politische Einflussnahme.

Daher ist es zwar nach wie vor unbedingt notwendig, die rechtlichen und verfassungsmäßigen Garantien für die Unabhängigkeit von ORKB zu stärken, aber ebenso wichtig ist es, sich auf die operativen Gegebenheiten zu konzentrieren, mit denen Prüfungsinstitutionen konfrontiert sind. Wenn man darauf achtet, wie die oberste Führungsebene und Prüfteams mit internen Managementeinschränkungen und Herausforderungen beim Zugang zu Informationen umgehen, erhält man ein vollständigeres Bild davon, was Unabhängigkeit in der Praxis bedeutet und wo Reformen am dringendsten benötigt werden.

Fazit

Heutzutage ist die Unabhängigkeit von ORKB zunehmend durch indirekte Einflussnahme bedroht, die still, aber beharrlich die Funktionsfähigkeit von ORKB untergräbt. Dieser Druck, der sich in budgetären Beschränkungen, Einschränkungen beim Personal und in der internen Verwaltung sowie Hindernissen beim zeitnahen Zugang zu Informationen äußert, betrifft die Haupttätigkeiten von ORKB und schwächt ihre Fähigkeit, ihr Mandat zu erfüllen, selbst wenn rechtliche Garantien stark erscheinen. Diese Formen der Einflussnahme zu erkennen und zu bewältigen ist daher ebenso wichtig, wie ORKB vor direktem politischem Druck zu schützen.

Es gibt kein Patentrezept, um diese Herausforderungen zu meistern. Die Förderung stärkerer regulatorischer Rahmenbedingungen, die langfristige Budgetstabilität gewährleisten und ORKB mehr Freiheit bei der Führung ihrer Teams geben, ist jedoch unabdingbar, um ihre operative Unabhängigkeit zu sichern. Gleichzeitig ist es von entscheidender Bedeutung, den zeitnahen Zugang zu vollständigen Informationen zu verbessern. Die fortschreitende Digitalisierung staatlicher Daten bietet eine vielversprechende Möglichkeit: Anstatt auf die Lieferung bestimmter Dokumente angewiesen zu sein, kann den ORKB ein sicherer Zugang zu ganzen Datenbanken gewährt werden. Diese Umstellung birgt das Potenzial, die Effizienz, Vollständigkeit sowie Aktualität der Prüfungen zu verbessern und gleichzeitig Möglichkeiten für indirekte Einflussnahme durch Behinderung oder Verzögerung zu eliminieren.

Zitierte Werke

• Blume, Lorenz und Stefan Voigt. 2011. „Does organizational design of supreme audit institutions matter? A cross-country assessment.“ European Journal of Political Economy 27 (2): 215-229.
• Bouckaert, Geert und Vital Put. 2016. „Managing Performance and Auditing Performance.“ In The Ashgate Research Companion to New Public Management (E-Book), von Tom Christensen und Per Lægreid, 223-236. London: Routledge.
• Dye, Kenneth M. und Rick Stapenhurst. 1998. „Pillars of Integrity: The Importance of Supreme Audit Institutions in Curbing Corruption.“ sirc.idi.no. https://sirc.idi.no/document-database/documents/development-partner-publications/43-pillars-of-integrity-the-importance-of-supreme-audit-institutions-in-curbing-corruption/file.
• Fredriksen, Camilla. 2023. „Global SAI Stocktaking Report 2023.“ idi.no. https://idi.no/elibrary/global-sai-stocktaking-reports-and-research/2001-global-sai-stocktaking-report-2023-english/file.
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