Die Gründung der ORKB Malta: verfassungsmäßiger Schutz der ORKB-Unabhängigkeit
Autor: Charles Deguara, Leiter der Obersten Rechnungskontrollbehörde Malta
Die Verfassungs- und Gesetzesverabschiedungen im Jahr 1997 stellten ein prägendes Ereignis in der Geschichte der Obersten Rechnungskontrollbehörde Malta dar, deren Ursprung auf eine Rechnungskontrollabteilung im öffentlichen Dienst zurückgeht. Dieses historische Ereignis ist vergleichbar mit der Gründung des ehemaligen Rechnungskontrollamts durch den ersten britischen Gouverneur von Malta, Sir Thomas Maitland, im Jahr 1814 und der Gewährung eines grundlegenden verfassungsrechtlichen Schutzes für die Leiterin bzw. den Leiter des Rechnungskontrollamts, als Malta im Jahr 1964 ein unabhängiger Staat wurde. Um diesem wichtigen Meilenstein im Jahr 2022 zu gedenken, veröffentlichte die Oberste Rechnungskontrollbehörde Malta (ORKB) unter anderem ein wissenschaftliches Buch mit dem Titel „State Audit in Times of Transition – Reflections on Change and Continuity, Challenge and Opportunity from Malta and Beyond” (dt. etwa „Staatliche Finanzkontrolle in Zeiten des Wandels – Überlegungen zu Veränderung und Kontinuität, Herausforderungen und Chancen aus Malta und darüber hinaus“). Das von Professor Edward Warrington herausgegebene Werk enthält eine Sammlung von Studien, die im Wesentlichen über die Vergangenheit und Gegenwart reflektieren sowie einen Blick in die Zukunft unserer Institution werfen. Dieser Beitrag beruht auf der Einleitung dieses Buchs, die auf unserer Website (State-Audit-in-Times-of-Transition) verfügbar ist.
Die Bedeutung des Gesetzes, das die Regierungs- und Oppositionsmitglieder des Parlaments im Juli 1997 einstimmig verabschiedeten, kann gar nicht groß genug eingeschätzt werden. Bis dahin unterlag das Rechnungskontrollamt im Allgemeinen der Kontrolle des Finanzministeriums. Mit der Änderung von Artikel 108 der Verfassung und der Verabschiedung des Gesetzes über die ORKB-Leiterin bzw. den ORKB-Leiter und die Oberste Rechnungskontrollbehörde aus dem Jahr 1997 wurde die ORKB zu einer vollständig unabhängigen Aufsichtsbehörde, die der Führung einer ORKB-Leiterin bzw. eines ORKB-Leiters und ihrer bzw. seiner Stellvertretung untersteht. Für deren Ernennung ist stets die Zustimmung von mindestens zwei Dritteln der Abgeordneten erforderlich. Weitere wichtige Gesetzesbestimmungen, beispielsweise in Bezug auf die Personaleinstellung und die Finanzierung der ORKB, stärken die vollständige Unabhängigkeit der Behörde von der Exekutive.
Dank dieser wichtigen Gesetzesänderungen erfüllt die ORKB Malta die Anforderungen der Deklarationen von Lima und Mexiko über die Aufgaben, die Unabhängigkeit sowie das Ethos Oberster Rechnungskontrollbehörden. Zweifellos kann nur ein vollständig unabhängiger externer Prüfdienst eine zuverlässige, faire sowie vertrauenswürdige Berichterstattung über Prüfungserkenntnisse und -empfehlungen gewährleisten.
Fairerweise muss gesagt werden, dass das ehemalige Rechnungskontrollamt trotz der offensichtlichen Einschränkungen seiner Unabhängigkeit und Ressourcen so weit wie möglich eine faire sowie objektive Berichterstattung verfolgte. Die grundlegende Prüfungsmethode und die über 150 Jahre gesammelte Erfahrung in der staatlichen Finanzkontrolle bildeten einen sehr wertvollen Ausgangspunkt für die neu gegründete ORKB. Das institutionelle Wissen sowie die Erfahrung bestimmter Mitglieder der Führungsebene, von denen einige noch immer in der ORKB tätig sind, erwiesen sich während dieses schrittweisen, aber entschlossenen Übergangs als äußerst nützlich. Daher übernahm unsere Behörde das Ethos sowie die Grundwerte ihres Vorgängers und ist entschlossen, diese im Einklang mit den internationalen Normen für die staatliche Finanzkontrolle weiterhin hochzuhalten.
Von den Aufgaben und Befugnissen, die der ORKB übertragen wurden, möchte ich die Kernverpflichtung hervorheben, dem Parlament sowie letztlich unseren Bürgerinnen und Bürgern – unseren wichtigsten Stakeholdern – stets eine faire, wahrheitsgemäße und objektive Gewähr dafür zu bieten, dass öffentliche Mittel für die bewilligten Zwecke verwendet werden, und zwar im Einklang mit geltenden Regeln und Vorschriften sowie möglichst wirtschaftlich, wirksam und effizient (die berühmten drei „E“ von „economical“, „effective“ und „efficient“). Beobachterinnen und Beobachter der zeitgenössischen Regierungsführung verweisen heutzutage auf zwei weitere wichtige „E“: „environment“ (dt. „Umwelt“) und „ethics“ (dt. „Ethik“) – beides hat in unserer heutigen Prüftätigkeit zunehmend an Bedeutung gewonnen. Wir erfüllen diese anspruchsvolle Aufgabe im Wesentlichen durch eine völlig unabhängige Auswahl der Prüfungsgegenstände, die unseren Prüfplan für ein bestimmtes Jahr ausmachen. Dies erfordert einen sorgfältigen internen Austausch- und Analyseprozess, der sich an bestimmten Kriterien, zum Beispiel Wesentlichkeit und Risiko, orientiert. Deshalb haben wir in unserer Behörde ein umfassendes Rahmenwerk zur Risikobeurteilung erarbeitet, das bei der Festlegung unseres Prüfplans von großem Nutzen ist. In dieser Risikobeurteilung werden unter anderem die finanzielle Wesentlichkeit, die sozioökonomische Sensibilität der Programme und Aktivitäten des öffentlichen Sektors sowie der Stand früherer Bedenken, welche unsere Behörde in den letzten Jahren geäußert hat, berücksichtigt.
Um unsere Arbeit gut und im Einklang mit internationalen Prüfungsnormen ausführen zu können, verleiht das Gesetz der ORKB-Leiterin bzw. dem ORKB-Leiter sowie dem ORKB-Personal die Befugnis, jederzeit freien Zugang zu sämtlichen Informationen von Beamtinnen und Beamten sowie sonstigen Mitarbeitenden von Ministerien oder Behörden oder von Einrichtungen, die ihrer Prüfung unterliegen, zu erhalten, die sie für die ordnungsgemäße Ausübung ihrer Tätigkeiten gemäß den gesetzlichen Bestimmungen benötigen könnten. Die ORKB ist berechtigt, von diesen Beamtinnen und Beamten sowie sonstigen Mitarbeitenden Berichte und Erklärungen einzuholen, die sie für diese Zwecke für erforderlich hält.
Darüber hinaus unterliegt die Leitung sowie die stellvertretende Leitung der ORKB gemäß Artikel 108 Absatz 12 der Verfassung bei der Ausübung ihrer Aufgaben keinerlei Weisung oder Kontrolle durch andere Personen. Dies spiegelt die vollständige Autonomie der ORKB wider – eine unabdingbare Voraussetzung, damit sie ihre verfassungsmäßigen Aufgaben so objektiv und unabhängig wie möglich erfüllen kann.
Während meiner langen Amtszeit war ich stets der festen Überzeugung, dass unsere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zweifellos unser höchstes Gut sind. Daher müssen wir kontinuierlich in unser hochqualifiziertes Personal investieren, insbesondere durch die Bereitstellung geeigneter beruflicher Weiterbildungsprogramme, um sicherzustellen, dass es über die richtigen Hilfsmittel verfügt, um seine Prüftätigkeit gemäß den höchsten professionellen Standards auszuführen. Die ORKB benötigt auf allen Organisationsebenen die richtigen Hilfsmittel, um zu gewährleisten, dass wir auf die neuen Herausforderungen, die sich aus komplexen Veränderungen ergeben, insbesondere im öffentlichen Sektor selbst, entsprechend vorbereitet sind. Dies erfordert Anpassungen und Innovationen der Arbeitsweisen des öffentlichen Sektors, insbesondere die Anwendung komplexerer öffentlicher Beschaffungsverfahren und gesamtstaatlicher Ansätze. Derartige Hilfsmittel bilden eine entscheidende Voraussetzung dafür, dass eine nationale Rechnungskontrollbehörde vollständige operative Unabhängigkeit genießen und ausüben kann.
In Zeiten komplexer sozialer, wirtschaftlicher, kultureller und technologischer Umbrüche gewinnen die externen Beziehungen einer Institution noch mehr an Bedeutung – vielleicht keine mehr als die Beziehung der ORKB Malta zur Führungsebene der von ihr überprüften Stelle, nämlich dem öffentlichen Dienst Maltas. Unter strikter Wahrung unserer verfassungsmäßigen und beruflichen Unabhängigkeit bemüht sich die ORKB Malta eifrig um die Aufrechterhaltung guter Arbeitsbeziehungen zur Führungsebene des öffentlichen Dienstes, wie in unserem Strategischen Plan 2024–2028 mit dem Titel „Enhancing Audit Impact” (dt. etwa „Verbesserung der Prüfungswirkung“) klar festgelegt ist. Ich verweise auf meine Einleitung dazu: „Im Mittelpunkt des Ethos der ORKB steht das Bekenntnis zu Unabhängigkeit und Autonomie, um sicherzustellen, dass Prüfungen unparteiisch und objektiv, frei von äußeren Einflüssen durchgeführt werden …”
Ein weiterer Aspekt der vollständigen Autonomie der ORKB äußert sich dadurch, dass wir trotz unserer Stellung als kleinste nationale Rechnungskontrollbehörde der Europäischen Union auf internationaler Ebene an Sichtbarkeit gewonnen haben. Wir sind sehr aktiv in mehreren internationalen Arbeitsgruppen, wie dem EU-Kontaktausschuss (einem aktiven Netzwerk der Leiterinnen und Leiter der nationalen Rechnungskontrollbehörden der EU-Mitgliedstaaten) und in den Arbeitsgruppen Umweltprüfung und Informationstechnologie (IT) der Europäischen Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (EUROSAI). Es sei darauf hingewiesen, dass wir im Jahr 2025 die wichtige 23. Versammlung der INTOSAI-Arbeitsgruppe Umweltprüfung (Juli 2025) in Malta veranstaltet und in enger Zusammenarbeit mit dem Europäischen Rechnungshof die Ausrichtung des Kontaktausschusses im November 2025 vorbereitet haben.
Die ORKB bildet das Herzstück eines Netzwerks an institutionellen Beziehungen, insbesondere zu den von ihr überprüften Stellen, das sich über den gesamten Staat erstreckt. Im Wesentlichen würde ich das Ethos dieser Beziehungen über gegenseitiges Vertrauen und Respekt definieren. Die Werte stehen in einer Wechselbeziehung zueinander. Vertrauen und Respekt sorgen dafür, dass die Berichte sowie die Arbeit der ORKB vom Parlament, den überprüften Stellen und der breiten Öffentlichkeit, deren Interessen wir versuchen, zu wahren, hinreichend akzeptiert werden, zumal es letztlich die steuerzahlende Öffentlichkeit ist, welche die Tätigkeiten der Regierung finanziert. Natürlich muss dieses Vertrauen kontinuierlich aufgebaut werden. Das bedeutet wiederum, dass all unsere Tätigkeiten ohne Voreingenommenheit oder Bevorzugung auf den Grundwerten Objektivität und Fairness beruhen müssen.
Zweifellos hat sich die ORKB in den letzten 28 Jahren erheblich weiterentwickelt. In diesem Zusammenhang möchte ich mich herzlich bedanken für die Bemühungen meiner Vorgängerinnen und Vorgänger sowie aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der ORKB. Es sei darauf hingewiesen, dass vor den Gesetzesänderungen im Jahr 1997 lediglich der Jahresbericht über die öffentlichen Finanzen veröffentlicht wurde (der die Prüfung der Rechnungsführung des Finanzberichts der Regierung und eine Reihe von Prüfungen der Ordnungs- und Rechtmäßigkeit umfasste); es wurden kaum eigenständige Berichte herausgegeben. Heute veröffentlicht die ORKB neben den beiden Jahresberichten – einem mit Schwerpunkt auf die öffentlichen Finanzen und den anderen mit Fokus auf die Tätigkeiten der Lokalverwaltungen – mehrere eigenständige Berichte, zum Beispiel Wirtschaftlichkeitsprüfungsberichte, IT-Prüfungsberichte sowie Sonderprüfungs- und Ermittlungsberichte. Letztere werden großteils auf Antrag des Rechnungsprüfungsausschusses, eines parlamentarischen Sonderausschusses, durchgeführt. Darüber hinaus begann die ORKB vor fast einem Jahrzehnt damit, Berichte zu Follow-up-Überprüfungen zu veröffentlichen, die sich damit befassen, inwieweit die wichtigsten Empfehlungen der ORKB aus den Berichten der Vorjahre umgesetzt wurden. Es ist erfreulich festzustellen, dass die überwiegende Mehrheit unserer Empfehlungen entweder bereits umgesetzt wurde oder sich derzeit in Umsetzung befindet.
Ich bin der festen Überzeugung, dass der Hauptgrund für diese bedeutende Entwicklung in dem strengen, transparenten und zukunftsorientierten Personalauswahlverfahren liegt, das seit der Gründung der ORKB zur Anwendung kommt. Das ist, wie oben bereits betont, ein äußerst wichtiger Aspekt der vollständigen Autonomie, welche die ORKB heute genießt, und führte nach und nach zur Einstellung von fachlich qualifizierten sowie kompetenten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im Bereich Rechnungswesen (für Prüfungen der Rechnungsführung sowie Prüfungen der Ordnungs- und Rechtmäßigkeit) sowie in anderen Wissenschaftsfeldern (für die anderen Prüfungsarten). Wir haben uns auch intensiv darum bemüht, die Moral und Motivation unseres Personals zu steigern, insbesondere in einer für die ORKB sehr schwierigen Zeit, als die Arbeitsbedingungen nicht besonders attraktiv waren und sehr gute Mitarbeitende unser Team verlassen haben. Heute sind die Kündigungszahlen in unserer Behörde drastisch zurückgegangen.
Die Anzahl unserer Angestellten ist zwar in etwa mit dem Niveau vor einigen Jahrzehnten vergleichbar, ihre Fähigkeiten, ihr Fachwissen und ihre Professionalität sind jedoch bemerkenswert angestiegen. Dies zählt zu den wichtigsten Ergebnissen der Autonomie, die unsere Behörde genießt.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die ORKB die Nachfolgerin einer der ältesten staatlichen Institutionen Maltas ist: Als Erbin hat sie die der staatlichen Finanzkontrollinstitution übertragene Aufgabe sowie das beständige Ethos ihres Vorgängers, des Rechnungskontrollamtes, übernommen. Durch ihre Tätigkeiten ist die ORKB bestrebt, nicht nur die passive Hüterin eines leblosen Vermächtnisses zu sein. Im Gegenteil: Sie pflegt dieses Vermächtnis mit außerordentlichem Engagement und Elan, um die staatliche Verwaltung Maltas dabei zu unterstützen, deren eigene Aufgabe zum Wohle der Allgemeinheit unter den herausfordernden Umständen des 21. Jahrhunderts gewissenhaft zu erfüllen. Diese Unterstützung besteht im Wesentlichen daraus, die gute Regierungsführung im gesamten öffentlichen Sektor unter Berücksichtigung der hohen Priorität, die der Erreichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung eingeräumt wird, kontinuierlich zu verbessern. Dieses unerschütterliche Engagement und dieser Elan stimmen mich zuversichtlich, dass die ORKB ihrem verfassungsmäßigen Mandat trotz der Herausforderungen, mit denen sie konfrontiert ist, weiterhin bestmöglich nachkommen wird – letztendlich im besten Interesse der Bürgerinnen und Bürger, denen sie dienen möchte.
Charles Deguara, ORKB-Leiter
