ORKB-Unabhängigkeit: die Grundlage für den erfolgreichen Ausbau von Sachkompetenzen in ORKB 

Autor: INTOSAI-Komitee für den Ausbau von Sachkompetenzen

Der Strategische Plan der INTOSAI für die Jahre 2023–2028 legt die Förderung und Unterstützung der Unabhängigkeit von Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) als zentrale Priorität fest. Er hebt hervor, wie die INTOSAI die Bemühungen von ORKB zur Verbesserung und zum Schutz ihrer Unabhängigkeit fördert sowie unterstützt, um ORKB in die Lage zu versetzen, ihre Aufgabe zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger zu erfüllen.

Im ersten Einsatzplan für Ziel 2, der im Jahr 2022 vom INTOSAI-Komitee für den Ausbau von Sachkompetenzen (CBC), den Regionalen Organisationen der INTOSAI, der INTOSAI Entwicklungsinitiative (IDI), ORKB, die Peer-Unterstützung anbieten, und der Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft erarbeitet wurde, wurde Unabhängigkeit angesichts der zahlreichen innerhalb der INTOSAI bereits laufenden Initiativen nicht als spezifischer Indikator aufgeführt. Seitdem hat sich jedoch gezeigt, dass Unabhängigkeit ein wiederkehrendes Thema ist, das fast allen Herausforderungen, mit denen ORKB konfrontiert sind, einschließlich des Ausbaus von Sachkompetenzen, zugrunde liegt.

Angesichts dieser zunehmenden Realisierung führt der vom Steuerungskomitee des CBC im Juni dieses Jahres genehmigte Einsatzplan für Ziel 2 für den Zeitraum 2026–2028 einen neuen Indikator mit Schwerpunkt auf ORKB-Unabhängigkeit ein:

Prozentualer Anteil (%) der ORKB mit (a) einem Rechtsrahmen, der die Bedingungen für die finanzielle und operative Unabhängigkeit der ORKB festsetzt, und (b) Unabhängigkeit bei der Personaleinstellung.

Die Unabhängigkeit von ORKB ist nicht nur ein rechtlicher Grundsatz, sondern auch eine praktische Voraussetzung für den Ausbau und die Aufrechterhaltung ihrer Kompetenzen und Fähigkeiten. Hierfür gibt es unter anderem folgende wichtige praktische Gründe:

• Stabile und vorhersehbare Mittelbereitstellung für den Ausbau von Sachkompetenzen: Ohne finanzielle Unabhängigkeit können ORKB willkürlichen Budgetkürzungen oder Verzögerungen seitens der Exekutive ausgesetzt sein, wodurch sie nur eingeschränkt in Schulungen, moderne Prüfungsmethoden, digitale Hilfsmittel oder Personalentwicklung investieren können. Eine vorhersehbare Mittelausstattung ermöglicht es ORKB außerdem, langfristige Initiativen zum Ausbau von Sachkompetenzen zu planen.

• Fähigkeit, talentiertes Personal zu rekrutieren, zu halten und zu fördern: Operative Unabhängigkeit stellt sicher, dass ORKB ihre eigenen Personalrichtlinien festlegen, qualifizierte Fachkräfte einstellen und Leistungen honorieren können. Ohne diese Unabhängigkeit könnten sie durch restriktive Vorschriften für den öffentlichen Dienst oder politische Einflussnahme eingeschränkt werden, was ihre Fähigkeit beeinträchtigt, Personen mit seltenen Qualifikationen anzuziehen.

• Flexibilität bei den Tätigkeiten und Innovation: Eine unabhängige Kontrolle über ihre Tätigkeiten ermöglicht es ORKB, ihre Prüfungsmethoden zu modernisieren, internationale Normen/die Internationalen Normen für Oberste Rechnungskontrollbehörden (ISSAIs) zu übernehmen und sich an der internationalen Zusammenarbeit im Bereich Entwicklungsunterstützung zu beteiligen.

• Gestärkte Rechenschaftspflicht und Glaubwürdigkeit: ORKB, die sichtbar unabhängig sind, auch in finanzieller und operativer Hinsicht, signalisieren dem Parlament, Bürgerinnen und Bürgern sowie internationalen Partnerorganisationen, dass sie eine professionelle Institution sind, die ihre Unterstützung wert ist. Diese Glaubwürdigkeit zieht die Unterstützung von Geberorganisationen, Möglichkeiten zur regionalen Zusammenarbeit und Wissensaustausch an, was direkt zur Stärkung der Sachkompetenzen beiträgt.

Aufbauend auf diesem Bekenntnis zur Unabhängigkeit unter Ziel 2 werden im weiteren Verlauf dieses Beitrags einige der Initiativen hervorgehoben, mit denen das CBC diesbezüglich das Bewusstsein geschärft, Gefahren für die ORKB-Unabhängigkeit ermittelt und ORKB dabei unterstützt hat, nachhaltige Wege in Richtung Unabhängigkeit einzuschlagen.

Herausforderungen bei der Einhaltung internationaler Normen: fehlende Unabhängigkeit als Grundursache

Anlässlich des Treffens des CBC-Steuerungskomitees im Jahr 2023 hob die CAROSAI – mit Unterstützung der PASAI und der AFROSAI-E – die dringenden Herausforderungen hervor, mit denen ORKB in kleinen Inselentwicklungsländern und anderen komplexen Umfeldern konfrontiert sind. Während der ursprüngliche Schwerpunkt auf der Anwendung der ISSAI in diesen Kontexten lag, erkannte das CBC die Notwendigkeit, gründlicher nachzuforschen, und gab eine Studie in Auftrag, um die Ursachen für die Schwierigkeiten dieser ORKB ausfindig zu machen.

Die Studie ermittelte mehrere wiederkehrende Probleme, darunter ressourcenbedingte und finanzielle Engpässe, Personal- und Kompetenzlücken, technologische Einschränkungen und die Komplexität der ISSAIs. Eine wichtige Erkenntnis dieser Studie war jedoch auch, dass fehlende wahrhaftige Unabhängigkeit – sowohl in finanzieller als auch in operativer Hinsicht – ein grundlegendes Hindernis für die Bewältigung dieser Herausforderungen darstellt.

Unabhängigkeit erwies sich nicht nur als Lösung, sondern auch als Voraussetzung für nachhaltige Verbesserungen. Die Studie betonte die Bedeutung solider Richtlinien und Rechtsrahmen, die ORKB die Unabhängigkeit garantieren, ihre eigenen Mittel zu verwalten, qualifiziertes Personal einzustellen und frei von äußeren Einflüssen tätig zu sein. Die Forscherinnen und Forscher sprachen sich nachdrücklich dafür aus, die ORKB weiterhin in ihren Bemühungen um Rechtsreformen zur Stärkung ihrer Unabhängigkeit zu unterstützen und somit ihre organisatorische Stabilität sowie Wirksamkeit zu verbessern.

Um die Vielschichtigkeit dieser Herausforderungen zu veranschaulichen: Einige ORKB berichteten, dass sie in der Theorie zwar finanziell unabhängig seien, aber nicht befugt seien, Personal einzustellen. Andere konnten zwar eigenständig einstellen, waren jedoch durch eine unzureichende Mittelausstattung eingeschränkt. Diese Beispiele spiegeln die fragmentierte und oft oberflächliche Natur der tatsächlichen Unabhängigkeit wider und unterstreichen, dass ein ganzheitlicher Ansatz notwendig ist, um die Unabhängigkeit von ORKB zu stärken.

Bewahrung der Unabhängigkeit bei Prüfungen von Gebermitteln

Während der COVID-19-Pandemie veranstaltete das CBC zwei Webinare, die sich mit der Prüfung von Gebermitteln durch ORKB in ihren jeweiligen Ländern befassten. Diese Sitzungen behandelten Herausforderungen, bewährte Verfahren und Chancen, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf der Förderung eines gegenseitigen Verständnisses sowie der Zusammenarbeit zwischen ORKB und Geberorganisationen im Kontext der Entwicklungshilfe und der finanziellen Rechenschaftspflicht lag.

Die Diskussionen brachten eine kritische Spannung zum Vorschein: Obwohl ORKB das Mandat für die Prüfung von Gebermitteln im Allgemeinen begrüßen – da sie dessen Bedeutung für eine umfassende Kontrolle der staatlichen Finanzen anerkennen –, kann diese Aufgabe erhebliche Risiken für ihre Unabhängigkeit mit sich bringen.

Ein zentraler Grundsatz der ORKB-Unabhängigkeit ist die Fähigkeit, auf der Grundlage objektiver Risikobeurteilung und Wesentlichkeit zu entscheiden, was und wie geprüft wird. Diese Eigenständigkeit wird jedoch oft beeinträchtigt, wenn Geberorganisationen Vereinbarungen mit Regierungen treffen, die ORKB verpflichten, Gebermittel unter bestimmten Bedingungen zu prüfen – beispielsweise mit festem Zeitplan, vorgeschriebenen Normen oder Berichtsformaten, die außerhalb der üblichen Verfahren der ORKB liegen. Derartige von außen auferlegte Anforderungen untergraben die Fähigkeit der ORKB, unabhängig und strategisch zu arbeiten. Die Anpassung an die unterschiedlichen Erwartungen der Geberorganisationen belastet zudem die begrenzten finanziellen und personellen Ressourcen, wodurch ORKB in ihrer Fähigkeit eingeschränkt werden, ihr umfassenderes Mandat zu erfüllen, und der Ausbau nachhaltiger institutioneller Sachkompetenzen behindert wird.

Darüber hinaus werden ORKB für diese Prüfungen selten angemessen entlohnt. In einigen Fällen werden anstelle finanzieller Unterstützung Schulungen angeboten. Jedoch tragen Schulungen, die eng auf die Bedürfnisse von Geberorganisationen zugeschnitten sind, oft nicht zum Ausbau dauerhafter institutioneller Sachkompetenzen bei. Dieser Ansatz birgt die Gefahr, ORKB als Dienstleister für Geberorganisationen/externe Agenden zu positionieren, und nicht als unabhängige Institutionen, die Bürgerinnen und Bürgern gegenüber rechenschaftspflichtig sind und ihnen im Rahmen ihres nationalen Mandats einen Nutzen bringen.

In Anbetracht dieser Risiken rief das CBC einen speziellen Workstream ins Leben, um diesen Bedenken weiter nachzugehen. ORKB werden ermutigt, sich an dieser laufenden Tätigkeit zu beteiligen und sich diesbezüglich an das CBC-Sekretariat (secretariat@intosaicbc.org) zu wenden.

Unabhängigkeit in komplexen und herausfordernden Kontexten

Unabhängigkeit ist besonders schwer zu erreichen, wenn die politische und institutionelle Fragilität hoch ist. Der CBC-Workstream zu ORKB in komplexen und schwierigen Kontexten befasst sich mit vielen Fragen, die von seinen Mitgliedern aufgeworfen werden, darunter auch mit jenen zur ORKB-Unabhängigkeit. Dennoch ist Fortschritt möglich.

Im Februar 2024 berichtete die ORKB Somalia über die Verabschiedung des Gesetzes Nr. 14 zur Finanzkontrolle (2023). Dies stellte angesichts der politischen Komplexität des Landes einen wichtigen Meilenstein dar. Das neue Gesetz stärkt finanzielle Rechenschaftspflicht sowie Transparenz und bildet einen wichtigen Schritt zur Modernisierung des Aufsichtsrahmens. Dieser Prozess erforderte Ausdauer sowie strategisches Engagement und dient als Beispiel dafür, wie Rechtsreformen selbst unter schwierigsten Bedingungen vorangetrieben werden können. Die Aufzeichnung des Webinars zur Entwicklung sowie den wichtigsten Erkenntnissen der ORKB Somalia steht auf der Website des INTOSAI-Komitees für den Ausbau von Sachkompetenzen zur Verfügung.

Regionale Initiativen zur Unterstützung der ORKB-Unabhängigkeit

Regionale Organisationen spielen eine entscheidende Rolle bei der Förderung der Unabhängigkeitsagenda.

Anlässlich des CBC-Treffens im Juni 2025 stellte die AFROSAI-E ihre laufenden Bemühungen zur Bewältigung der Herausforderungen im Hinblick auf Unabhängigkeit, mit denen ORKB in ihrer Region konfrontiert sind, vor. Beruhend auf den Ergebnissen der globalen Umfrage der INTOSAI, des „IDI Global SAI Stocktaking Report“ (dt. etwa „Bericht zur globalen ORKB-Bestandsaufnahme der IDI“) und Selbstbewertungen regionaler ORKB stellte die AFROSAI-E mehrere anhaltende Bedrohungen für die Unabhängigkeit ihrer ORKB fest. Dazu gehören:

• unzureichende gesetzliche Bestimmungen zum Schutz der Unabhängigkeit
• eingeschränkte Prüfungsaufträge
• mangelnde finanzielle und administrative Eigenständigkeit
• unklare oder eingeschränkte Mandate und Amtszeiten für die ORKB-Leiterin bzw. den ORKB-Leiter

In Anbetracht der Tatsachen, dass legislative Veränderungen nur langsam vonstatten gehen und bestehende Gesetze über die Finanzkontrolle in der Praxis oft nicht angewendet werden, hat die AFROSAI-E einen proaktiven und strategischen Ansatz gewählt, um ihre Mitglieder bei der Sicherung einer wahrhaftigen Unabhängigkeit zu unterstützen.

Die Erstellung einer Musterstruktur für ein Finanzkontrollgesetz bildet dabei ein zentrales Element dieser Bemühungen. Sie fußt auf regionalen Erfahrungen und steht im Einklang mit den Normen sowie bewährten Verfahren der INTOSAI. Dieses Mustergesetz zur Finanzkontrolle, das anlässlich des CBC-Treffens zur Stellungnahme vorgelegt wurde, soll einen klaren, ISSAI-konformen Rahmen für die Änderung der nationalen Gesetzgebung bieten. Damit möchte die AFROSAI-E ORKB in die Lage versetzen, sich für Reformen einzusetzen, die ihre rechtliche und tatsächliche Eigenständigkeit gewährleisten.

Über Gesetzesentwürfe hinaus engagiert sich die AFROSAI-E auch für die Zusammenarbeit mit Stakeholdern auf Länderebene, um die Unabhängigkeit der ORKB zu fördern, und arbeitet aktiv mit globalen Organisationen, Forschungseinrichtungen und Entwicklungspartnerorganisationen zusammen, um ihre Arbeit zu verbreiten und ihre Wirkung zu verstärken.

Auch die PASAI hat ORKB-Unabhängigkeit als strategische Priorität in ihren Strategischen Plan 2024–2034 aufgenommen und damit anerkannt, dass Unabhängigkeit eine Voraussetzung für den Aufbau von Resilienz unter ORKB im pazifischen Raum ist. Durch die Einbindung des Themas Unabhängigkeit in die langfristige Planung signalisiert die PASAI, dass Eigenständigkeit auch im nächsten Jahrzehnt ein zentraler Bestandteil der regionalen Entwicklungsagenda bleiben wird.