Das Globale Projekt: ORKB-Unabhängigkeit neu denken

Autorinnen und Autoren: Tuzla Lathiff (OECD) und Benjamin Fuentes (IDI)

In Anbetracht des aktuell komplexen politischen Klimas, des geringen Vertrauens der Öffentlichkeit in Institutionen und der knapperen Staatshaushalte wird die Unabhängigkeit von Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) heutzutage wichtiger denn je, um sicherzustellen, dass Regierungen öffentliche Gelder transparent, effizient sowie zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger verwalten. Sowohl die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) als auch die INTOSAI Entwicklungsinitiative (IDI) haben jedoch festgestellt, dass ORKB mit großen – und manchmal sogar wachsenden – Herausforderungen konfrontiert sind. Diese Herausforderungen sind nicht nur rechtlicher, sondern auch praktischer Natur, insbesondere im Hinblick auf die Beziehungen zur Exekutive und Legislative.

Um wirksam arbeiten und ihr Mandat erfüllen zu können, ist es von entscheidender Bedeutung, dass ORKB unabhängig sind. Seit der Verabschiedung der Deklaration von Mexiko über ORKB-Unabhängigkeit durch die INTOSAI im Jahr 2007 haben viele Länder Maßnahmen ergriffen, um ihre ORKB formell vor äußerer Einflussnahme zu schützen. In einem zunehmend komplexen Umfeld, in dem der öffentliche Diskurs durch schnelle Informationsflüsse und soziale Medien beeinflusst werden kann, sind formelle Schutzmaßnahmen allein jedoch möglicherweise nicht genug.

Mit dem von der OECD und der IDI gemeinsam geleiteten Globalen Projekt zur ORKB-Unabhängigkeit sollen neue Erkenntnisse zu diesen Herausforderungen gewonnen werden. Das Projekt blickt über den Tellerrand der Rechtsrahmen hinaus, um die informellen, politischen und institutionellen Gegebenheiten zu verstehen, welche die Unabhängigkeit von ORKB in der Praxis prägen. Es soll eine Orientierungshilfe für die Anwendung und den Schutz der Grundsätze der Deklaration von Mexiko unter realen Bedingungen bieten.

Der gemeinsame Bericht von IDI und OECD

Nach fast zwei Jahren der Planung, Recherche, Befragung und Datenerhebung sind die OECD und die IDI gerade dabei, einen gemeinsamen Bericht zu erstellen, der im Jahr 2026 fertiggestellt werden soll. Der Bericht befasst sich mit den Herausforderungen, mit denen ORKB bei der praktischen Zusammenarbeit mit der Exekutive und der Legislative konfrontiert sind, und hebt dabei sowohl Herausforderungen als auch bewährte Verfahren und informelle Dynamiken hervor.

Er zeigt wirksame Vorgehensweisen auf, die trotz politischen oder finanziellen Drucks zur Unabhängigkeit, Wirksamkeit und Wirkung von ORKB beigetragen haben, und ermittelt Erfolgsfaktoren – beispielsweise Möglichkeiten, den konstruktiven Dialog mit institutionellen Akteurinnen und Akteuren aufrechtzuerhalten, ohne dabei die institutionelle Unabhängigkeit zu gefährden. Diese Erkenntnisse sollen die künftige Zusammenarbeit zwischen internationalen Partnerorganisationen und nationalen Institutionen fördern sowie dazu beitragen, bessere Rahmenbedingungen für die unabhängigen Tätigkeiten von ORKB zu schaffen. Der Bericht richtet sich in erster Linie an ORKB, kann aber auch anderen unabhängigen Aufsichtsbehörden, die vor ähnlichen Herausforderungen stehen, wertvolle Erkenntnisse liefern. Denn sein Inhalt fußt auf den Werten der INTOSAI-Gemeinschaft und den Grundsätzen der Deklaration von Mexiko.

Im Vorfeld der Veröffentlichung werden die IDI und die OECD eng mit der INTOSAI-Gemeinschaft zusammenarbeiten, um sicherzustellen, dass die Erkenntnisse weit verbreitet werden und dadurch nicht nur auf globaler, sondern auch auf nationaler Ebene sinnvolle Folgemaßnahmen ermöglicht werden.

Erste konsolidierte Erkenntnisse aus der Datenerhebung

Eine vorläufige Analyse der erhobenen Daten deutet auf mehrere in allen Regionen wiederkehrende Muster hin. Diese spiegeln die Rahmenbedingungen wider, unter denen Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) tätig sind, insbesondere in Bezug auf politische Dynamiken, Erwartungen von Stakeholdern sowie ihre Interaktionen mit der Exekutive, Legislative und Judikative.

Diese Beobachtungen beruhen auf den im Rahmen der Datenerhebung erfassten Perspektiven sowie Erfahrungen und werden im Folgenden als Grundlage für weitere Diskussion und Analyse vorgestellt.

Politische Dynamiken

Aus den von teilnehmenden ORKB erhobenen Daten geht hervor, dass viele von ihnen in einem fluideren und sich schneller verändernden politischen Umfeld tätig sind als im Jahr 2007, als die Grundsätze der Deklaration von Mexiko verabschiedet wurden. Die Befragten hoben hervor, dass soziale Medien zunehmend öffentliche Narrative und Wahrnehmungen beeinflussen. In diesem Zusammenhang legen die Daten nahe, dass rechtliche Schutzmaßnahmen allein möglicherweise nicht ausreichen, um die Unabhängigkeit von ORKB zu schützen; Glaubwürdigkeit und Widerstandsfähigkeit gegenüber informellem Druck haben sich als Faktoren mit zunehmender Bedeutung entpuppt.

Erwartungen an ORKB

Die Daten deuten darauf hin, dass von ORKB häufig erwartet wird, dort Lücken in der Rechenschaftspflicht zu schließen, wo andere Institutionen wie Parlamente oder Stellen für die interne Prüfung mit Kapazitäts- bzw. Kompetenzengpässen konfrontiert sind. In einigen Fällen merkten die Befragten an, dass ORKB zusätzliche Aufgaben übernehmen, unter anderem in Bereichen mit Bezug zu Integritäts- oder Korruptionsbekämpfungsinitiativen. Dies kann zwar ein Zeichen für großes Vertrauen in ORKB sein, die Daten weisen jedoch auch auf Bedenken im Hinblick auf Kapazitätsengpässe sowie die möglichen Auswirkungen auf die Unabhängigkeit hin.

Beziehungen zur Exekutive

Im Vergleich zur Situation um 2007 zeigen die Daten, dass es für ORKB heute schwieriger sein kann, institutionelle Regelungen wie separate Budget- oder Verwaltungsrahmen zu rechtfertigen, insbesondere in Gesprächen mit Finanzministerien oder Exekutivbehörden. Es wurde angegeben, dass diese Dynamiken beeinflussen, wie ORKB ihre operative Unabhängigkeit verhandeln.

Beziehungen zur Legislative

In der Deklaration von Mexiko wurden Parlamente als natürliche Verbündete von ORKB beschrieben. Die Daten aus mehreren Regionen deuten jedoch darauf hin, dass diese Beziehung unter Druck stehen kann. Die aus den Daten ermittelten Einflussfaktoren sind unter anderem:

Begrenzte parlamentarische Kapazitäten

Die Befragten gaben an, dass vielen Parlamenten das erforderliche Fachwissen oder die Ressourcen fehlen, um Prüfberichte erfolgreich für Aufsichtstätigkeiten zu nutzen.

Politische Polarisierung

Mehrere ORKB berichteten, dass zunehmende Polarisierung Amtsernennungen oder Rechtsreformen verzögern und dazu führen kann, dass Prüfungserkenntnisse politisch interpretiert werden, anstatt die Debatte über Maßnahmen zu fördern.

Komplexe Rechtsrahmen

Die Daten zeigen, dass sich überschneidende oder mehrdeutige Verfahren für die Veröffentlichung oder Follow-up-Überprüfung von Berichten zu Unsicherheiten und manchmal sogar zu Interpretationsunterschieden zwischen ORKB und Parlamenten führen können.

Machtgefälle

Selbst bei ausgewogen erscheinenden Gesetzen stellten Befragte fest, dass die Exekutive oft mehr Einfluss und Ressourcen hat. Dies kann sich auf die budgetäre Unabhängigkeit von ORKB sowie die Ernennung von Führungskräften auswirken.

Justiz

Obwohl die Justiz in der Deklaration von Mexiko keinen Schwerpunkt bildete, legen die Daten nahe, dass sie eine immer wichtigere Rolle bei der Ausgestaltung der ORKB-Unabhängigkeit spielt, insbesondere durch die Auslegung von Verfassung und Gesetzen. Einige Befragte äußerten Bedenken hinsichtlich der Konsistenz und Unabhängigkeit von Gerichtsurteilen in bestimmten Kontexten und betonten die Bedeutung eines stabilen sowie unparteiischen rechtlichen Umfelds für den Schutz der ORKB-Unabhängigkeit.

Erste Erkenntnisse aus den Daten

Die Erkenntnisse aus dieser ersten Datenerhebungsphase bestätigen mehrere bestehende Vorstellungen und bieten gleichzeitig neue Perspektiven darauf, wie ORKB-Unabhängigkeit in der Praxis funktioniert.

Unabhängigkeit bedeutet nicht Isolation

Die Befragten betonten, dass ORKB ihre Unabhängigkeit nicht allein verteidigen können. Partnerschaften mit Entwicklungsorganisationen, der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft, globalen Netzwerken, Parlamenten sowie Bürgerinnen und Bürgern wurden als wichtig angesehen, um das Bewusstsein zu schärfen und den Nutzen einer unabhängigen externen Finanzkontrolle zu stärken.

Informelle Faktoren sind wichtig

Die Daten zeigen, dass informelle Normen und Verfahren formelle Rechtsrahmen oft ergänzen. Die Befragten stellten fest, dass ORKB-Gesetze häufig von Phasen des politischen Wandels oder Reformen geprägt sind und dass bei veralteten Gesetzen informelle Mechanismen entstehen können, um die Lücken zu schließen. Diese informellen Dynamiken sind maßgeblich und sollten bei der Beurteilung oder Stärkung der ORKB-Unabhängigkeit berücksichtigt werden.

Unabhängigkeit ist mit Nutzen und Relevanz verbunden

In Bezug auf alle Regionen deuten die Daten darauf hin, dass Unabhängigkeit und Relevanz eng miteinander verbunden sind. Die Befragten bemerkten, dass das Vertrauen der Öffentlichkeit und der Institutionen in ORKB deren Unabhängigkeit stärken kann. ORKB, die in ihren eigenen Tätigkeiten Transparenz, Integrität und Rechenschaftspflicht unter Beweis stellen, gelten als glaubwürdiger und sind in einer besseren Position, ihre Unabhängigkeit zu schützen. In diesem Sinne sind Legitimität und Vertrauen wesentliche Bestandteile institutioneller Unabhängigkeit.

Das Globale Projekt und der XXV. INCOSAI

Zusätzlich zu den oben dargelegten konsolidierten Erkenntnissen und Einblicken gaben die IDI und die OECD anlässlich des XXV. INTOSAI-Kongresses in Ägypten eine informative Übersicht über das Globale Projekt. Diese Übersicht enthielt wichtige Ergebnisse zu jedem einzelnen Grundsatz der Deklaration von Mexiko und bot einen Überblick über die Umsetzung, den Umfang und die Erkenntnisse des Projekts.

Die von der IDI und der OECD organisierte Nebenveranstaltung während des XXV. INCOSAI war die erste Gelegenheit, bei der die Ergebnisse des Globalen Projekts öffentlich vorgestellt wurden. Die Sitzung war dynamisch sowie partizipativ und umfasste wertvolle Beiträge von globalen Projektpartnern und Stakeholdern.

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Weitere Informationen

Datenerhebungsprozess

Methodik

Unter Anleitung von Expertinnen und Experten der ORKB der Vereinigten Staaten von Amerika und unter Verwendung eines von der Universität Oslo entwickelten konzeptionellen Rahmenwerks verfolgten die OECD und die IDI einen explorativen Forschungsansatz. Der IDI-OECD-Bericht stützt sich auf Beiträge aus vier Hauptinformationsquellen:

1. Länderbesuche
2. Regionale Workshops
3. ORKB-Fragebögen
4. Stakeholder-Umfragen

Die Methodik legt einen Schwerpunkt auf informelle Aspekte wie Vertrauen, Wahrnehmungen, Erwartungen und Organisationskultur – Faktoren, die bei formellen Beurteilungen oft übersehen werden. Bei den Länderbesuchen wurden Leitfadeninterviews mit offenen Fragen durchgeführt. Der gleiche Ansatz wurde in regionalen Workshops verwendet, um unterschiedliche Standpunkte zu fördern. Die Fragebögen enthielten ebenfalls offene Denkanstöße, um eine tiefere Reflexion zu ermöglichen.

Die Teilnehmenden wurden darüber informiert, dass ihre Antworten anonym bleiben – mit ihren Kommentaren werden keine Namen, Institutionen oder sonstige Identifikationsmerkmale in Verbindung gebracht. Angesichts der Sensibilität des Themas war dies unerlässlich, um einen sicheren Raum für offene und ehrliche Gespräche zu schaffen.

Kurzbeschreibung der Tätigkeiten

• Länderbesuche: Es wurden sieben Länder besucht: Indonesien (ASOSAI), Jamaika (CAROSAI), Jordanien (ARABOSAI), Liberia (AFROSAI-E), Marokko (AFROSAI und ARABOSAI), Paraguay (OLACEFS) und Spanien (EUROSAI). Es wurden über 90 Interviews mit Prüferinnen und Prüfern, Beamtinnen und Beamten, Parlamentarierinnen und Parlamentariern sowie Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft geführt. Diese Besuche gaben einen tiefen Einblick in die Frage, wie formelle Regeln in der Praxis funktionieren – oder auch nicht.

• Regionale Workshops: Workshops fanden in Dschibuti (CREFIAF), Jordanien (ARABOSAI), Neukaledonien (PASAI) und auf den Philippinen (ASOSAI) statt. Dort kamen ORKB aus verschiedenen Regionen zusammen, um Erfahrungen auszutauschen und Erkenntnisse zu bestätigen.

• ORKB-Fragebögen: In Zusammenarbeit mit der ORKB der USA wurde ein detaillierter Fragebogen an die ORKB der OECD-Länder sowie an 21 Nicht-OECD-Länder verschickt. Darin wurden rechtliche Schutzmaßnahmen, Erfahrungen mit Einflussnahmen, institutionelle Stärken und verbesserungsbedürftige Bereiche erfragt.

• Stakeholder-Umfragen: Auch an externe Stakeholder wurden Umfragen verschickt, darunter an:
  • Mitglieder des Parlamentariernetzwerks der OECD,
  • die zentrale Harmonisierungsstelle der OECD,
  • zivilgesellschaftliche Organisationen, und zwar im Rahmen einer Partnerschaft mit dem World Justice Project (WJP). Über das WJP-Netzwerk wurden über 1.700 Rückmeldungen von Rechtsexpertinnen und -experten aus 80 Ländern zusammengetragen, die wertvolle Einblicke in Wahrnehmungen und institutionelle Dynamiken lieferten.

Partnerschaften mit relevanten Akteurinnen und Akteuren

Das Globale Projekt zur ORKB-Unabhängigkeit hat eine vielfältige Gruppe von Partnerorganisationen zusammengebracht, um dessen Planung, Gestaltung und Umsetzung zu unterstützen. Diese Partnerschaften haben maßgeblich dazu beigetragen, die Ausrichtung des Projekts festzulegen sowie die Einhaltung internationaler Normen und bewährter Verfahren sicherzustellen.

Das Generalsekretariat der INTOSAI war ausschlaggebend daran beteiligt, die anhaltende Relevanz der Deklaration von Mexiko hervorzuheben, ohne dabei die Förderung der Erforschung innovativer, ergänzender Ansätze zur Stärkung der ORKB-Unabhängigkeit aus den Augen zu verlieren.

Das INTOSAI-Komitee für Politik, Finanzen und Verwaltung (PFAC) unterstützte das Projekt durch zwei seiner Mitglieds-ORKB:

• Die ORKB Saudi-Arabien stellte finanzielle Mittel und technisches Fachwissen für die Länderbesuche zur Verfügung.

• Die ORKB der Vereinigten Staaten von Amerika trug zur Gesamtausgestaltung des Projekts sowie zur Ausarbeitung seiner Datenerhebungsmethodik bei.

Das Schweizer Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) leistete durch strategischen Input, fachliche Beratung und finanzielle Mittel wichtige Unterstützung.

Von Anfang an spielten auch der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank wichtige Rollen und sorgten dafür, dass das Projekt im Einklang mit umfassenderen Bemühungen zur Verbesserung der öffentlichen Finanzverwaltung sowie zur Förderung der finanzpolitischen Transparenz steht.