von Dr. Revital Goldshmid und Lior Forkosh (LLM), Oberste Rechnungskontrollbehörde und Ombudsstelle Israel (19.8.24)
Die globale Klimakrise stellt eine erhebliche Bedrohung dar, unter anderem durch Wasserknappheit, Wetterextremereignisse und ihre Auswirkungen auf Landwirtschaft, Ernährungssicherheit sowie menschliche Gesundheit. Die geografische Lage Israels in einem sogenannten „Hot Spot“ verstärkt diese Risiken noch. Verschiedene staatliche Stellen wie die Ministerien für Finanzen, Umweltschutz, Energie, Verkehr, Wirtschaft, Landwirtschaft, Verteidigung, die israelischen Streitkräfte und die Planungsabteilung des Innenministeriums haben unterschiedliche Zuständigkeiten im Kampf gegen den Klimawandel.
Die ORKB führte innerhalb eines kurzen Zeitraums zwei Prüfungen durch, um Israels Vorbereitung auf den Klimawandel zu beurteilen. Die Ergebnisse wurden im Oktober 2021 in einem Sonderbericht veröffentlicht (Vorgängerprüfbericht), dem im März 2024 ein weiterer Bericht folgte (Follow-up-Überprüfung). Ziel der Follow-up-Überprüfung war es, die Fortschritte der Regierung bei der Beseitigung der im ersten Bericht festgestellten Mängel zu bewerten und festzustellen, inwieweit die Empfehlungen des Vorgängerprüfberichts umgesetzt wurden. Darüber hinaus wurden bei der Prüfung auch neue Aspekte untersucht, die im Vorgängerbericht nicht behandelt wurden.
Diese Prüfberichte sind in mehrfacher Hinsicht einzigartig. Erstens befassen sie sich mit einem sich weiterentwickelnden Thema im Bereich der Regierungsarbeit und liefern Entscheidungsträgerinnen und -trägern ein umfassendes, zukunftsorientiertes Dokument. Zweitens beinhalten sie verschiedene Datensätze aus Analysen, die von Expertinnen und Experten zu finanziellen, physischen sowie geopolitischen Risiken durchgeführt wurden, und verdeutlichen die Notwendigkeit, diese in eine staatliche Risikostrategie einzubinden. Drittens untersuchen die Berichte das Thema auf mehreren Ebenen: interministeriell, sektorspezifisch (öffentlich, privat und zivilgesellschaftlich), wirtschaftlich (Energie und Transport) sowie aus einer internationalen Perspektive. Dieser ganzheitliche Ansatz ermöglicht eine umfassende Beurteilung. Viertens werden die organisatorischen und funktionalen Lücken innerhalb sowie zwischen den staatlichen Stellen analysiert und Verbesserungsvorschläge für das Vorgehen bei Klimafragen gemacht.
Angesichts der Notwendigkeit, erste staatliche Maßnahmen auf der Grundlage vorhandener Kenntnisse zu ergreifen, um die Risiken für menschliche Gesundheit, Umwelt sowie Infrastruktur zu minimieren und Schwachstellen zu verringern, wurden in den Berichten die Regierungsbeschlüsse und -maßnahmen der letzten 15 Jahre in mehreren Bereichen untersucht: Verringerung der Treibhausgasemissionen (THG), Ziele für erneuerbare Energie, sektorübergreifende Anpassung an den Klimawandel, makroökonomische und finanzielle Risiken und die staatliche Strategie zur Ökologisierung des Wirtschaftssystems sowie strukturelle und führungsbezogene Lücken.
Diese Berichte verfügen auch über eine internationale Dimension: Vergleichsübersichten über Maßnahmen in anderen Ländern, Darlegung von Inhalten internationaler Berufsverbände zu den Berichtsthemen, Analyse globaler Trends, Maßnahmen und Empfehlungen von Ländern sowie internationalen Organisationen, die Risikoanalysemethode der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) sowie Analysen wissenschaftlicher Berichte. Während des gesamten Prüfungsverfahrens konsultierte das Prüfungspersonal Expertinnen und Experten, Forscherinnen und Forscher, wichtige Führungskräfte und Fachkräfte in Dutzenden öffentlichen Einrichtungen, Ministerien und deren nachgeordneten Behörden, Industrievertreterinnen und -vertreter sowie sonstige Stakeholder.
Prüfungen als kontinuierlicher Fortschritt
Austausch und Diskussionen während der Prüfungen förderten Fortschritt in den geprüften Stellen, manchmal sogar noch vor der Veröffentlichung des Abschlussberichts. So führte die Kommunikation zwischen den Prüfungsleiterinnen bzw. -leitern und der Führungsebene des Verteidigungsministeriums sowie des Nationalen Sicherheitsrat Israels während des Prüfungsverfahrens dazu, dass Klimawandelrisiken in die nationalen Notfallszenarien aufgenommen wurden.
In der Endphase der Ausarbeitung des Prüfberichts und nach der Übermittlung des Entwurfs an die zuständigen Ministerien sowie Einrichtungen setzte sich das Ministerium für Umweltschutz für einen aktualisierten Gesetzesentwurf zum Klimaschutz ein. Der Gesetzesentwurf wurde im September 2023 vom Gesetzgebungsausschuss des Kabinetts verabschiedet. Am Umwelttag Anfang Juli 2024 befasste sich der Gesetzgebungsausschuss mit der Umsetzung der Ergebnisse des Prüfberichts. Verschiedene Regierungsvertreterinnen und -vertreter berichteten über ihre Fortschritte bei der Förderung von Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels. Das Ministerium für Umweltschutz präsentierte aktuelle Informationen über den legislativen Fortschritt des Klimagesetzes und die Vorbereitung des nationalen Plans zur Anpassung an den Klimawandel. Dieser Plan umfasst die Erfassung der vom Klimawandel betroffenen israelischen Gebiete und die Beschreibung der wichtigsten Maßnahmen zur Bewältigung der dortigen Auswirkungen des Klimawandels; darunter sind 48 Initiativen und etwa 200 Aufgaben für rund 30 Ministerien und Behörden.
Dieses Beispiel zeigt, wie Prüfberichte potenziell dazu beitragen können, Fortschritte in der Regierungsarbeit zu fördern, ohne direkt in den Gesetzgebungsprozess einzugreifen.
Prüfungen als analytische Instrumente
Prüfberichte und Datenanalysen dienen den geprüften Stellen als Informationsinstrumente sowie Handlungsrahmen und stellen Wissensressourcen bereit, die der Öffentlichkeit bisher nicht zugänglich waren. Die Daten, die anhand eines an alle Ministerien und relevanten öffentlichen Einrichtungen verteilten Fragebogens zusammengestellt wurden, lieferten umfassende Informationen, unter anderem quantitative und vergleichende Datenanalysen. So wurden in den Prüfberichten neue quantitative Daten präsentiert, die einen Vergleich der klimapolitischen Budgets sowie der staatlichen Unterstützung für fossile Brennstoffe mit den Mittelzuweisungen und -verwendungen für klimabezogene Initiativen ermöglichen. Diese Informationen sind nun öffentlich und können von öffentlichen Stellen bei der Prüfung verschiedener politischer Alternativen verwendet werden.
Darüber hinaus wurden in einer Umfrage unter 60 Ministerien und staatlichen Einrichtungen Schwachstellen sowie Lücken im staatlichen Handeln in Bezug auf Klimarisiken quantitativ erfasst. Die Umfrage zeigt Trends wie eine leichte Verbesserung (2 %) bei den Plänen zur Anpassung an Klimarisiken auf Ministeriumsebene und eine Zunahme (3 %) bei der Anzahl an staatlichen Stellen, die organisatorische Risikobewertungen im Hinblick auf Klimawandelszenarien durchführen.
Die wichtigsten während der Prüfung ermittelten Lücken und Erkenntnisse
Im Jahr 2020 verzeichnete Israel den geringsten Emissionsrückgang unter den Industrieländern. Im staatlichen Genehmigungsverfahren des nationalen Plans zur Anpassung an den Klimawandel wurden mehrere Lücken festgestellt, wobei viele staatliche Einrichtungen nicht genügend Fortschritt machten. In den Prüfberichten wurde festgestellt, dass eine umfassende nationale wirtschaftliche und finanzpolitische Bewertung im Zusammenhang mit dem Klimawandel sowie die Formulierung einer lang- bzw. mittelfristigen Klimastrategie erforderlich sind. Einer der Gründe für die Schwierigkeit, Fortschritte zu erzielen, ist, dass es keine gemeinsame staatliche Stelle für Klimafragen gibt.
Diese Erkenntnisse führten dazu, dass die Regierung durch die Unterstützung und Subventionierung fossiler Brennstoffe auf staatliche Einnahmen in Höhe von über NIS 32 Milliarden verzichtet hat – das 10,6-Fache des für Klimainvestitionen geplanten Betrags (Beschluss, etwa NIS 3 Milliarden bereitzustellen) und das 33-Fache des tatsächlich investierten Betrags (Mittelverwendung in Höhe von NIS 988 Millionen). Diese Lücken sind in der nachstehenden Grafik dargestellt und spiegeln die Prioritäten der Regierung wider, die mehrfach Klimaziele deklariert, ohne die erforderlichen Mittel bereitzustellen, und gleichzeitig diese Ziele durch ihre Finanzierungspolitik untergräbt.
In Regierungsbeschlüssen festgelegte Klimabudgets, ihre Zuweisung und Verwendung, verglichen mit Subventionen für fossile Brennstoffe, 2015 – 2022 (in NIS B)
Fazit
Trotz zahlreicher Erklärungen und Beschlüsse hat die Regierung viele der im Bericht über die Vorbereitung auf den Klimawandel aus dem Jahr 2021 festgestellten Mängel nicht behoben. Der Follow-up-Bericht hebt zentrale Versäumnisse hervor, wie das Fehlen einer führenden staatlichen Koordinierungsstelle, Verzögerungen bei verbindlichen Vorschriften und unzureichende staatliche Aufmerksamkeit für Klimarisiken sowie makroökonomische Auswirkungen. Es gab zwar Fortschritt bei der Festlegung von Zielen für die Emissionsverringerung und der Vorbereitung des Sicherheits- und Bankensektors, jedoch haben die meisten Ministerien bisher keine angemessenen Maßnahmen ergriffen, um diese Risiken zu mindern.
Empfehlungen
Ausgehend von den Erfahrungen Israels mit der Durchführung von zwei Klimaprüfungen innerhalb von drei Jahren besteht ein dringender Bedarf an entschlossenen staatlichen Klimaschutzmaßnahmen. Zu den wichtigsten Empfehlungen gehören: die Einrichtung einer eigenen staatlichen Stelle zur Koordinierung der Klimaschutzbemühungen, die Verabschiedung verbindlicher Gesetze mit klaren Zielvorgaben, die Einführung einer Kohlenstoffsteuer zur Internalisierung der Umweltkosten, Infrastrukturinvestitionen zur Diversifizierung der Energieversorgung, die Ausarbeitung einer umfassenden staatlichen Risikomanagementstrategie, die Förderung und Veranschlagung eines Plans zur Anpassung an die Risiken des Klimawandels sowie die Reform der Haushaltsverfahren für eine angemessene Finanzierung von Klimaschutzinitiativen. Diese Maßnahmen sind entscheidend für die Angleichung der israelischen Politik an die internationalen Verpflichtungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen und zur Gewährleistung einer nachhaltigen Entwicklung vor dem Hintergrund der globalen Umweltprobleme.
Wichtigste Effekte der Klimaschutzprüfungen
Zu den wichtigsten Effekten der ORKB-Berichte zählen unter anderem:
- Die Innovationsbehörde verfünffachte ihre Investitionen in Klimatechnologien, stellte Expertinnen und Experten zur Projektbewertung ein und entwickelte politische Instrumente zur Einstufung technologischer Projekte als Klimaprojekte.
- Die Kohlenstoffsteuer, über die in Israel seit 15 Jahren diskutiert wird, steht kurz vor der Verabschiedung im Parlament, nachdem ihre Bedeutung in zwei Berichten hervorgehoben wurde.
- Im Rahmen der kürzlich erfolgten ersten Lesung des Klimagesetzes wurden die Ministerien damit beauftragt, Pläne zur Vorbereitung auf Klimarisiken mit verbindlichen Zeitplänen zu erstellen, wie im Bericht empfohlen.
Die Rolle von ORKB bei der Förderung von Klimaschutzfragen
Der Beitrag unterstreicht die entscheidende Rolle von Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB), wenn es darum geht, Klimaschutzfragen in der Regierungsarbeit voranzutreiben, und hebt ihr Potenzial hervor, das Bewusstsein von Stakeholdern und der Öffentlichkeit zu schärfen.
Um ihre Aufgaben wirksam zu erfüllen, sollten ORKB Follow-up-Berichte erstellen, die darauf abzielen, wesentliche Veränderungen voranzutreiben. Der Follow-up-Bericht der ORKB Israel steigerte das Bewusstsein für Klimaschutzfragen erheblich. Daher sollten ORKB solche Initiativen in ihre strategischen Pläne aufnehmen und internationale Zusammenarbeit zum Wohle heutiger wie künftiger Generationen fördern.
